海淀区行政复议工作情况调研报告
区人大常委会党组成员、副主任 李卫华
行政复议是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议目的在于纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政管理相对人的合法权益，其重要作用表现在政府系统自我纠错和解决行政争议。行政复议工作是践行习近平法治思想的具体实践，是法治政府建设的重要一环，是衡量依法行政质量的重要指标。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国的大局出发，对行政复议工作部署了一系列要求。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，提出要强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力，坚持复议为民，提高行政复议公信力，努力将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道。
当前，海淀区行政复议工作坚持以习近平法治思想为指导，认真贯彻落实党中央、国务院和北京市委市政府关于行政复议工作的决策部署，行政复议体制改革工作初步完成并取得一定成效。但同时仍然存在行政复议工作力量有待增强、工作机制有待完善、法治宣传有待深化等问题，需要扎实推进行政复议体制改革，大力加强行政复议规范化、专业化、信息化建设，全面提升行政复议工作质量，为区域经济社会发展提供法治保障。
本文拟从海淀区行政复议工作基本情况出发，综合分析海淀区在推进行政复议体制改革中的探索与实践、取得的进展与实效、存在的问题与原因，重点针对完善工作机制、提升队伍能力、加大宣传力度等重点工作进行论述，并在此基础上提出相关的意见建议。
一、海淀区行政复议工作基本情况
2019年3月，根据机构改革要求，原海淀区司法局与原海淀区政府法制办公室合并，新组建区司法局作为区政府的行政复议机构，负责指导监督全区行政复议工作，承办区政府行政复议接待、咨询和案前调解工作，承办区政府行政复议案件，承担行政复议工作综合研究、制度建设和信息统计分析工作,承担由市政府审理以区政府为申请人行政复议案件的相关工作，承办不服区政府行政复议决定提起行政诉讼的应诉工作，负责办理相关规范性文件审查等。
（一）认真履行职责，依法办理行政复议案件
1.2019年至2021年办理复议案件情况。近年来，复议案件量逐年增加，复议申请涉及领域广，复议案件类型复杂多样。2019年至2021年区政府收到复议申请1656件，其中2019年486件、2020年558件、2021年612件。行政行为涉及公安、交通、市场监管、城乡规划、环境整治、住房保障、劳动和社会保障、卫生健康、文化教育、物业管理等领域，复议案件类型包括行政处罚（强制）、举报投诉处理、政府信息公开、拆违决定、行政确认（确权、许可）、行政征收、行政答复、行政不作为等。对1656件复议申请审查后，受理1544件，受理率93.2％。2019年至2021年的复议案件已全部结案，其中，复议决定维持879件，驳回申请256件，终止286件（申请人自愿撤回复议申请），不予受理112件，纠错123件（确认违法70件、撤销48件、责令履责5件）。
2.2022年办理复议案件情况。2022年,收到行政复议案1041件，同比2021年612件增加70%。现已结案690件，结案率66%，其中，行政复议决定维持342件，终止（申请人自愿撤回申请）148件，驳回申请143件，不予受理14件，纠错45件（撤销行政行为22件、确认行政行为违法21件、责令履责2件）。今年7月1日起，区政府集中统一行使行政复议职责，行政复议申请渠道多样，申请人通过当面申请、邮寄申请、网上申请、市区两级政府部门转送复议申请，6个月收到764件复议申请，复议案件量比去年同期三倍增长。
（二）加强行政监督，严格规范行政执法
行政复议首要功能是行政系统内部层级监督，通过纠错促进依法行政。海淀区司法局充分把握行政复议制度特性，积极发挥行政复议倒逼依法行政、建设法治政府的抓手作用，坚持问题导向，坚决纠正偏离法治轨道、有违法治精神的行政行为，坚决纠正违法和不正当行政行为，促使执法机关在法律规定的框架内严格规范公正文明执法。对行政处罚、拆除违建、环境整治、棚户区改造等加大复议纠错力度，提升行政执法的规范性、科学性、合法性，促进行政部门依法拆迁、依法征收、依法整治。据统计，自2019年以来行政复议纠错案件51件（确认违法77件，撤销64件，责令履责7件）。在保障行政相对人的合法权益同时，延展行政复议监督效果，综合运用行政复议意见书、建议书、月通报、约谈、考核评价等手段，加大对一线执法人员监督力度，达到“办结一案、规范一片”效果，促进严格规范公正文明执法。
（三）坚持复议宗旨，积极化解行政争议
行政复议工作处在为民服务第一线，直接面对广大民众，做好行政复议工作，维护民众合法权益，有利于提升政府公信力。海淀区司法局准确把握行政复议作为区委、区政府开展群众工作的重要渠道，在行政复议接待、案件调查、案件审理中，从群众最急、最忧、最盼、最怨的问题出发，诚恳耐心倾听申请人诉求，用务实作风、透明程序让申请人信服，用公正审查结果让申请人满意。据统计，有70%的维持决定未进入行政诉讼渠道，达到“案结事了”效果。坚持法律效果与社会效果相统一，积极发挥行政调解在行政复议工作中的作用，运用“案前调解、案中沟通、案后释义”，加大法律政策宣传解释，积极争取当事人理解认同。同时，督促被申请人自我纠错，在行政复议过程中应调尽调，让申请人在行政复议中感受公平正义，让人民群众在行政复议过程中提升对法治政府建设的获得感。三年来，以调解、和解方式申请人自愿撤回行政复议申请314件，申请人的合法权益得到维护。
（四）加强法治指导，促动依法行政能力提升
近年来，结合我区行政复议案件量大、涉及范围广、案件类型复杂等特点，海淀区司法局立足行政复议职能稳扎稳打，为实现复议案件办理和依法行政能力水平双提升，聚焦行政业务精耕细作，通过案审会分析研判疑难案件，经常到街镇对重点案件监督指导，明确案件办理思路及行政执法要求。视情况召开各种协调会、现场会，就疑难案件反复磋商、指导、督办，积极推动问题解决。针对行政复议中的薄弱环节和突出问题，特别是部分职权下放街镇后的共性问题，加强工作培训，邀请法官、法律专家针对行政处罚法、拆违控违、信息公开进行授课。编印《海淀区行政复议典型案例选编》《土地管理和征收拆违类法律法规汇编》《街镇查处违法建设工作流程》，以案释法。注重总结行政复议工作规律，以《月报》形式通报行政复议工作情况，围绕依法行政工作中存在的问题和薄弱环节提出改进意见，增强依法行政责任感，不断强化行政执法能力。
（五）坚持改革创新，扎实推进复议体制改革
1.加强统筹部署。2021年3月，全市行政复议体制改革拉开帷幕，我区着眼“机构场地建设、体制机制创新、办案质效提升”三个关键点，形成“全区一盘棋、上下协同联动”的行政复议体制改革工作局面。2021年8月7日，审议通过《海淀区行政复议体制改革实施方案》，并印发全区贯彻执行。2022年6月3日，审议通过《海淀区统一行使行政复议职责工作方案》《海淀区人民政府关于统一行使行政复议职责的通告》，印发全区贯彻执行，并向社会发布通告。
2.加强工作调度。自2022年3月以来，成立分管区长为组长的行政复议体制改革工作领导小组，充分保障和大力支持行政复议体制改革工作，组织对全区行政复议职能、人员编制全面摸底，对案件类别及数量、改革后案件增量、工作机制衔接等情况进行系统分析。区领导多次召开调研部署会议，就行政复议人员编制、经费保障、场地选址、行政复议辅助人员招聘等重要事项进行研究部署，促进我区行政复议体制改革扎实推进、取得实效。
3.成立工作专班。2022年7月1日，区政府集中行使行政复议职责正式实施，为实现“一个机构负责、一个窗口对外、一个流程办理、一个标准裁判”的目标，成立行政复议工作专班，在海淀区公共法律服务中心大厅设立行政复议接待室，增设公安类、交通类、市场监管类、社会保障类8个接待窗口，保障复议体制改革平稳过渡，确保案质量、办案效率、办案标准“三不降”。
4.新建复议办公场所。新建海淀区行政复议中心，满足行政复议案件审理组织听证、召开案审会、案件研讨、调解、阅卷、线上开庭等多项工作需要。
5.增加复议工作力量。根据“一级政府只设一个复议机构”的要求，海淀区政府集中统一行使行政复议职责后，海淀区司法局成为区政府唯一行政复议机构，取消公安海淀分局、海淀交通支队、区人力社保局、区市场监管局等部门的行政复议职权，调整司法局行政复议职责，增设内部科室、核增政法专项编制，积极推动行政复议辅助人员队伍建设。
二、海淀区行政复议工作中存在的问题
（一）依法行政意识有待强化
当前，引起行政争议的主要原因是部分行政机关及其执法人员依法行政的观念和意识不够强，依法行政的能力有待进一步提高。一是部分单位及其执法人员对依法行政的重要性认识不足，行政执法规范化程度还不够高，部分执法单位在事实认定、程序规范、证据意识和法律适用等方面仍有待提升。二是执法的随意性较大，执法的方式较为简单，重实体、轻程序的现象时有发生，容易造成矛盾纠纷，发生行政争议，引起不必要的行政复议甚至行政诉讼。三是不同街镇、不同部门依法行政能力和水平还不够均衡，部分行政执法部门内设法治机构专业水平有待提升，在拆违控违、拆迁腾退方面问题较多，日常检查发现问题的能力有待增强。
（二）行政复议认识有待提高
一是部分单位对行政复议制度设置的意义缺乏深刻认识，自觉接受行政复议监督的意识相对淡薄，在实际工作中仍然热衷于运用行政手段开展工作，不大注重通过行政复议监督手段解决问题。二是部分单位对行政复议工作的重要性认识不到位，对行政复议体制改革的支持和配合度不够，存在行政复议应诉不积极，对行政复议决定的执行力度不够、对行政机关改进执法的建议落实反馈不够及时等问题。三是行政复议工作宣传力度和深度不够，社会知晓率不高，群众参与度不高，部分群众不会复议、不信复议，仍然习惯通过信访或诉讼途径来解决争议，未能充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。
（三）行政复议机制有待完善
一是目前尚处于改革的初始阶段，虽然制定了大框架大方案，但落实措施尚不完善,行政复议工作方式还有待创新，相关配套工作机制仍有待细化落实，尤其是线上办案、听证会、调查会、复议委员会案审会等组织实施力度及功能运用还不够。二是与法检两院及监察委员会的对接联动机制、行政复议委员会运作机制等尚待优化，需进一步加强建章立制，用制度科学规范流程，长效推进工作。三是相关保障机制不健全，仍然存在行政复议办案专项经费预算保障不足、办案设施保障不力等问题。
（四）行政复议效能有待发挥
一是行政复议结果的运用效果有待进一步提升，对于行政复议以往案例缺乏梳理分析，在行政复议结果转化为规范行政执法行为成果方面有所欠缺。二是行政复议机关与其他执法、执纪机关的对接机制不够畅通，部分行政机关对于行政复议决定重视不够，行政复议监督依法行政、实质性化解行政争议作用的发挥离预期还存在一定的差距。三是虽然行政复议、行政诉讼与行政机关负责人出庭应诉均已纳入了行政目标考核责任范围，但是考核指挥棒的杠杆作用发挥还不够明显。
（五）行政复议力量有待增强
一是根据改革要求由区政府统一行使行政复议职责，行政复议权的集中势必带来复议案件数量激增，对办事人员的力量配备和业务能力提出严峻挑战，行政复议应诉人员力量仍需要加强，亟需建立与行政复议工作相适应、相匹配的工作队伍。二是改革后案件领域扩充，案件复杂程度较之以往大大增加，专业性强的复议案件对新旧办案人员来说均存在极大挑战，行政复议专业化、职业化建设有待加强。三是在职能部门和街镇层面，作为被申请人的各委办局、街镇在法制机构与专业人员配置上明显不足，复议应对能力水平有待提高。
三、做好海淀区行政复议工作的几点建议
行政复议是现代法治国家保护公民、法人与其他组织合法权益、实现公平正义的基本法律制度。加强行政复议工作，是推进法治政府建设的助推器，有利于引导群众以理性合法的方式反映诉求，有助于监督行政机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，从源头上消除不稳定因素，为经济社会发展创造良好环境。
（一）坚持行政复议工作正确方向
一是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，把深入学习贯彻落实习近平法治思想与学习法律法规相融合，既要提升法律业务能力，更要提高政治思想认识，让公平正义贯穿每个行政复议案件中。二是坚持以行政复议体制改革为契机，从政治高度审视和把握行政复议工作，站在改革发展稳定大局的高度，理顺法律与政策关系，把握行政复议办案尺度，处理好改革发展与法治关系，妥善审理行政复议案件。三是定期向区委区政府报告行政复议应诉工作情况，遇有重大事项、重要问题的案件及时报告，确保行政复议工作始终置于区委区政府领导之下，高标准高质量完成行政复议应诉工作，为打造以首都发展为统领的现代化强区和高品质海淀提供法治保障。
（二）高质量推进复议体制改革工作
一是巩固区政府集中统一行使行政复议职责、“一级政府只设一个复议机构”改革成果，推动海淀区行政复议工作迭代升级，形成“一个机构负责、一个窗口对外、一套流程办案、一个标准裁判”公正权威、统一高效的行政复议工作体系，最大限度发挥行政复议化解行政争议“前哨站”“隔离带”功能。二是强化工作专班作用，做好改革过渡期案件办理，完善工作规范和流程，促进办案质量、办案效率、办案标准“三提升”。三是夯实行政复议工作基础，加快行政复议中心场所建设，打造一站式、标准化、示范性区级行政复议工作平台，实现行政复议接待和办案场所规范化、标准化。四是加强人员配置和队伍建设，完善行政复议案件主审人员和辅助人员工作制度。筹划设立“海淀区行政复议中心”，作为区司法局下属科级建制事业单位，全面做好行政复议辅助工作。
（三）完善行政复议工作配套制度
一是总结行政复议委员会工作经验，参照市司法局成立行政复议委员的模式，完善行政复议委员会工作制度，坚持政府主导，政府相关部门、专家学者参与，用好海淀区专家智力资源，发挥业务主管部门在业务指导和专业知识方面的优势，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见，为行政复议工作研究和培训提供支持，提升行政复议权威性、专业性和公信力。二是建立行政复议调解室，成立行政复议调解工作小组，完善行政复议调解工作制度，在行政复议过程中加强行政调解，推动主渠道作用发挥，增强行政调解、司法调解、民事调解合力，有效化解行政争议。三是根据行政复议法修订情况，结合行政复议工作实际，适时修订我区行政复议应诉工作规定。
（四）发挥行政复议层级监督功能
一是依法办理行政复议案件，坚持依法审查、有错必纠原则，坚决纠正违法和不正当行政行为，形成运用行政复议促进依法行政、推进法治政府建设的监督机制。二是坚持问题导向，加强重点领域行政监督，对拆违控违 、环境整治、行政处罚等加大行政复议纠错力度，提升行政执法的规范性、科学性和合法性，促进行政部门依法拆迁、依法征收、依法处罚，切实保障行政相对人的合法权益。三是建立对行政复议决定及行政复议意见书、建议书执行情况监督机制，完善行政复议工作报告、抄告和通报制度，确保行政复议监督功能得到充分发挥。
（五）加强对街镇行政执法工作指导
一是以构建无违建城市为抓手，加大工作指导力度，促进街镇司法所发挥法律专业优势，做到事前重预防、事中重指导、事后妥善处置，在问题比较集中的街镇建立行政复议应诉指导员机制，多治“未病”，减少“顽症”。二是以强化街镇执法能力建设为重点，加强对一线执法人员法治培训，发挥行政复议机关以案说法优势，将一线执法部门在执法中发生共性问题进行阶段性梳理，以案例指导实践，同时发挥一线办案人员专业优势，培养复议应诉专家型人才，使其在街镇法制培训工作中发挥主要作用。三是以依法行政考核为依托，促进街镇增强依法行政的责任感和自觉性，将行政复议应诉工作列为依法行政考核的重要内容，细化考核标准，引导各街镇对照依法行政考核标准，明确工作责任，狠抓工作落实，提升街镇行政执法工作质量。
（六）加大法治宣传工作力度
一是将《行政复议法》纳入“八五”普法，改变以往宣传方式，由对行政机关宣传多和对群众宣传少向两者都加强转变，由传统单一宣传形式向多元化转变，由注重法律宣传向法律与案例宣传相结合转变，由时段性宣传向经常性宣传转变，让广大群众广泛知晓行政复议并积极运用，进一步提高广大群众学法、知法、守法、用法的自觉性。二是调动发挥区政府部门、街镇法制科室的作用，让行政复议等法制宣传进社区、进企业，引导广大群众和企业知复议、会复议，依法合理解决利益诉求。
