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听得见民意 摸得着民心——北京市践行全过程人民民主 探索“万名代表下基层”机制纪实

时间:2022年01月08日稿源:北京日报

  原标题:听得见民意 摸得着民心——北京市践行全过程人民民主 探索“万名代表下基层”机制纪实

  从居民社区的垃圾桶站到街头巷尾的餐馆饭店,从城市里医院的急诊病房到郊区农村的田间地头,从物业缺位的老旧小区到12345市民服务热线一条条滚烫的诉求……几年来,通过“万名代表下基层”,立法机关“俯下身子”,市、区、乡镇三级人大代表“脚沾泥土”,让法治建设的每个环节都与群众商量、请群众参与、由群众评判,为全过程人民民主的实践提供了可供借鉴的“北京经验”。
  “万名代表下基层”,从面上看,是各级代表们“到群众中去”,而贯穿其中的生命线,是畅通渠道,让人民群众“走近”立法、更“走进”立法,让民意充分表达——
  生活垃圾管理条例直接听取24万名市民群众的立法建议,反食品浪费规定发动150万人线上填写调查问卷,接诉即办工作条例一轮审议就征集到7500余条建议,两个“关键小事”执法检查覆盖全市5600余个小区和11300余个公共场所……市民群众参与法治建设的大门越打越开,法律程序与民意基础兼顾,“百姓盼望的”与“政府要做的”紧紧连在一起。
  “涉及千家万户的议题,要听千家万户的意见。”朴素的逻辑背后,是对民意的敬畏——
  人民群众有意见表达,立法机关能做到积极回应,良性互动下,地方性法规的制定和实施更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造,更多人由法治建设的“旁观者”成为“参与者”。
  从立法修法拓展到执法检查,从一部法规的初试,拓展到根据不同法规灵活应用,不断固化经验、不断探索创新,“万名代表下基层”机制,以更加丰富的民主形式和民主渠道,让民意听得见、让民心摸得着,成为法治中国首善之区践行全过程人民民主的生动实践。
  让群众说话好用、管用
  法规与民意“同频共振”
  问法于民,是提高立法质量的关键。
  “万名代表下基层”的首次实践,由垃圾分类和物业管理两个“关键小事”开始。
  “以前一直觉得立法是专家、教授、领导干部们的事儿,没想到还跟我这个胡同大妈扯上了关系。”聊起两年前为立法提建议,家住东城区东四七条的马池兰大姐仍然有些激动,语速明显快了起来。
  2019年8月,闷热的午后,东四街道代表之家里座无虚席,5名人大代表来听大家对生活垃圾管理条例的立法建议,大伙儿都想把心里话说一说。
  启动修法程序后的30多天里,这样的“直接见面”在全市竞相上演。从如何限制过度包装,到设置具体处罚额度,再到破解理念认同、行动滞后的困境……担任人大代表的市领导率先带头,1.2万名市、区、乡镇三级人大代表联动,在4000余个基层单位,直接听取24万余名市民群众对修法的意见建议。
  区别于过去就已成形的法规草案征求意见,这是本市首次在法规草案的形成阶段,就将拟修改的重要内容通过代表直接交给市民群众。代表们有的放矢,以期通过“事先”广集民意,避免法规的调整和群众需求脱节,力争在进入审议前,就形成有普遍共识的问题解决方案。
  民意征集不止于“听”,关键在“用”。对老百姓而言,拓宽参与立法的渠道固然重要,但自己的意见有没有被认真对待、获得采纳、最终体现在法规条文中,才是他们更关心的。
  “不能只靠宣传,要对分类不规范的进行提醒和处罚。”垃圾分类搞了有些年,效果一直不好,马大姐仔细琢磨,觉得强制措施不能少,但也得给大家些习惯养成的空间,于是提出一个“土方子”,“参考足球场上的‘红黄牌’制度,对初犯和偶尔分错的亮黄牌提示,多次提示无效的就要亮红牌,给予处罚。”
  马大姐的建议和许多群众“不谋而合”,吸纳人民的智慧,修订出台后的法规对“劝阻在前、处罚在后”的规定进行了明确和细化。
  “你看,就是这条,我提的!”指着条例第六章第六十八条,马大姐挺骄傲,更是给代表们竖起了大拇指,“我们的话,代表们都听进去了。这两年还有好多法规来听征求意见,街坊四邻都抢着来。”
  来自百姓的“土方子”,变成立法中的“金点子”,马大姐的“没想到”,说出了全过程人民民主的真谛——权力是否属于人民,关键要看人民说话管不管用。
  从事环卫工作多年的专家学者,到身体力行引导居民的垃圾分类指导员,从社区工作者和物业代表,到带着孙子孙女一起来的热心居民,征求意见活动中,各方主体从实际出发、从需求出发,将日常生活中事关垃圾分类的经验和建议、矛盾和问题面对面交流分享,立法的思路逐渐明晰,分类的共识逐渐凝聚。
  快递绿色包装、机关单位无纸化办公、净菜上市、限制一次性用品使用、禁止混装混运、禁止超薄塑料袋生产销售……一条条来自基层“原汁原味”的意见建议,通过代表反馈给立法机关研究吸纳,力求每一句表述,都是对现状与问题的客观反映,每一项条款,都是对人民群众需求与愿望的积极回应。
  此后,物业管理条例、文明行为促进条例、医院安全秩序管理规定、反食品浪费规定、接诉即办工作条例……民主的智慧持续闪光,一部部满载民意的法规接踵而来,不但成为全过程人民民主的生动实践,更是社会主义民主政治广泛性的真实表达。
  进入新时代,人民群众对法律的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。
  全市一万多个小区中,物业服务从无到有、从有到优的改变正在发生;垃圾分类不再停留在“倡导”层面,而是成为全体居民和企事业单位的“法定责任”;护航医疗安全,全市三级医院实现安检全覆盖,涉医刑事案件同比下降65%;践行光盘行动,“吃不了、打包走”成了城市文明的新时尚……从“有法可依”到“良法善治”,一部部法规落地见效,百姓感受到实实在在的变化,强大的行动力背后,是法规与民意的“同频共振”,决策与民智的“双向奔赴”。
  找得到人、议得成事
  代表就在身边
  “扎”进基层,是每位人大代表的“基本功”,背后,是根植于人民群众的血肉联系。
  通州区玉桥街道办事处一级调研员张梅菊是连任三届的“老”代表,谈起这几年的感受,她说“真是天天都在履职”。
  两个“关键小事”立法,她把环卫部门、物业部门、分类指导员、保洁人员和街坊邻居拉到一起议一议。
  第二年“两条例”再搞执法检查,她先带头把社区的桶站翻了个遍,又挨家挨户上门,领着大家一起分。
  再后来,干了30多年街道工作的张梅菊在人代会上领衔提出关于制定接诉即办工作条例的议案,希望以立法的形式把基层工作中成熟有效的经验固化下来。
  “千万别把群众的小事不当回事”,扎根基层多年,这是张梅菊悟出的理儿,“如果大家的小事都得不到回应,遇到大事、难事,谁还会来找你?”
  我国的人大代表具有广泛的代表性,与群众须臾不可分割。越是要劲儿的时候,越能考验代表如何履职;越是群众身边的事,越能映衬出民主的底色。
  他们中有人在环卫中心工作,执法检查时,桶站摆放、混装混运的大小问题都逃不过“法眼”;有人是专业律师,从法规的顶层设计到制度框架,再到具体用词都要挨个较真;有人来自互联网企业,“用数字化、智能化餐饮管理模式减少食品浪费”的建议让人眼前一亮……
  更多的“他们”,工作在平凡的岗位上,同广大人民群众生活在一起,把千头万绪的“民生琐事”记在心里,用扎实的履职,把2200万市民群众的所思所盼纳入法治轨道。
  接诉即办是以解决市民诉求为核心的改革实践。如何让接诉即办工作条例——这部“为民服务法”与更多市民群众“亲密接触”?代表家站里有答案。
  这一次,万名代表在条例二审和三审前,拿着草案文本进“站”入“家”,与社区书记、街道干部、专家学者和众多拨打过12345的市民面对面。
  306个代表之家,2184个代表联络站,把11377位人大代表和66915名市民群众“连”在了一起。
  代表进“站”入“家”,让各种利益诉求竞相表达,进而合理平衡,最终取得最大“民意公约数”,这既是全过程人民民主的真谛,也是提高立法质量的保证。
  如今,覆盖全市各街乡镇的3278个代表之家和代表联络站,早已成为代表摸情况、听建议的新阵地。
  为了离群众再近一点,很多区将“家站”设在了邻里中心、党建中心、社区服务中心,一些联系点干脆建在代表的工作地或居住地。
  “一切从实际出发、从资源集约利用出发,对代表家站的面积大小、设施配备、使用属性等不作具体规定,只要求做到代表有活动、家站有活力。”市人大常委会代表联络室副主任刘淑华说。
  有的代表利用在社区工作的便利,把本职工作和履职融为一体;有的人虽不能常来,却把手机号码留了下来,可以随时“连线”;有的利用网上家站平台,一年365天“云在线”……
  “代表家站绝不只是几间房子、几块牌子、几次聚会那么简单,更不是单纯地听听意见、说说话那么轻松。”刘淑华说。一个个履职阵地,让市民群众在家门口就能找到代表,既让代表更好地为民用权、为民服务,也让代表的履职更有归属、更有责任、更具民意。
  依托“家站”,代表同人民群众走得更近、联系更紧,依靠这样的“强联系”,全过程人民民主更加具体、现实地落实到国家政治生活之中。
  以“机制”的力量
  护航民主进程继续向前
  一项改革探索最终要实现长久的管用、有效,实现制度化是关键一步。
  “请各位代表检查本人所居住小区(村)的垃圾分类和物业管理情况,以暗访为主,并扫码反馈检查单。” 2020年7月20日开始,全市的人大代表们陆续收到了一条通知信息,市人大常委会将于7月中旬至10月下旬,联动区、乡镇人大,组织三级人大代表对生活垃圾管理条例和物业管理条例的实施情况进行“身边、周边、路边”检查。
  一声哨响,万名人大代表再行动,足迹遍布全市16区152个街道181个乡镇5600余个小区和11300余个公共场所,反馈检查结果、汇总检查信息、交办问题清单、督办问题整改、抽查整改进度……环环相扣、压茬推进,继亲自参与条例修订之后,三级人大代表再次助推两个“关键小事”,形成了代表参与立法、代表带头守法、代表监督法规实施的有效衔接。
  一步一个脚印,从立法修法走向执法检查,万名代表下基层,逐步向更为完整的制度实践迈进,以“机制”的力量护航民主的步伐继续向前。
  “执法检查的重点问题和条款都是大家一条一条参与修订的,代表们不仅熟悉内容,更期待看到法规实施的效果和存在问题。”时任市人大常委会城建环保办主任郝志兰说,“人大代表既是法规制定的参与者,更应该是法规实施的监督者和法规执行的带头者,一问再问,一查再查,目的都是为了在打通法规落地‘最后一公里’上再推一把,让法规真好用、管用。”
  发动万名代表参与的执法检查,是对全市各级人大工作联动水平和整体实效的一次检验,也是疫情防控特殊形势“倒逼”工作创新的一次尝试,其中不少经验被固化下来,复制推广。
  协作联动、同频共振,实现力量的最大整合——从“委托检查”到“携手一起查”,各区人大在同一时间段内,运用同一技术平台,就同一检查内容同步开展工作。各街工委、乡镇人大主动上前,从点滴做起,通过微信、电话、培训班、联组会等形式,一对一讲解、面对面指导代表填报检查单。
  就近就便、层层推进,执法检查“利剑出鞘”——三个多月的时间,检查范围从“身边”到“周边”再到“路边”一步步扩展,检查方式由“四不两直”式暗访到调研、检查、蹲点等多种方式结合,列出问题清单,明确责任单位,实时跟进整改结果。
  科技赋能、落点落图,信息化成为“好帮手”——全市万名代表的准确信息登记入网,代表们用手机实时反馈检查结果,点状信息通过大数据统计手段收集汇总,串成线、织成网,统筹分析成因,问题症结一目了然。
  ……
  “万名代表下基层”的机制不断完善,与之相伴、随之衍生的种种有益探索,也不断丰富着首善之区的全过程人民民主实践。
  “提前介入、专班推进”“双向进入、四方会商”让人大对立法的主导作用发挥得更充分,立法资源和力量向调研起草环节延伸,在法规立项前、一审前、二审前和表决前,组织市政府起草部门、市司法局、市人大常委会有关专委办和法制办开展会商,汇总群众诉求、研究重点条款、解决难点问题,确保来自群众的建议充分体现在立法全过程、各环节。
  “检查报告+问题清单+督促整改”成为执法检查“标配”,在优化营商环境条例、突发公共卫生事件应急条例、促进科技成果转化条例等法规的执法检查中广泛应用,既有刚性,又有温度。
  预算联网监督平台、备案审查信息平台、代表履职服务平台和微信应用小程序覆盖共同组成人大“智慧云”,预算审查监督、议案建议办理、活动组织记录、法规文件查阅统统走上“云端”,实现代表“总在线”、履职“不打烊”。
  ……
  当然,探索创新,从来不会一帆风顺。
  发动万名代表是一项庞大的系统工程,组织协调、沟通对接、上下联动都要依靠密切的分工合作。服务保障代表的过程,也是检验和提升常委会工作整体实效的过程。忙中出错、系统崩溃、效果达不到预期要推翻重来……这些,最初都是常事。
  如今,面对采访,人大的工作人员不愿再用“忙碌”来形容感受,而希望用“更加科学有效”“越来越专业严谨”为自己定下目标。
  成熟的经验和探索中的曲折,都成为丰富人民代表大会制度实践的宝贵财富,更是全过程人民民主的生动注脚。(高枝)

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