海淀区人大常委会财经工作委员会办公室现代的财政监督是为保证财政各项职能的发挥和国家有关方针政策的贯彻，以整个国家财政资金的收支活动及相关财务信息资料为对象，广泛采用现代科学技术和管理手段，在国家立法的基础上严密组建起来的监督管理体系。它以国家立法机关为依托，结合司法、审计、会计、行政、社会中介机构以及社会舆论等力量，采取事前、事中、事后监督和日常监查等形式，实现严密而有效的监督。带着这些问题和认识，海淀区人大财经工作委员会会同中央财经大学及区财政局、审计局、统计局部分同志组成课题小组，在刘同生副主任和姜维壮教授的带领下，对浙江省财政厅的工作经验和具体做法进行了考察。
浙江省是我国经济比较发达和发展较快的地区， 2001 年，该省实现财政收入 856 亿元 (地方财政收入 500 亿元) ，居全国第 4 位， 2002 年财政收入预计过 1000 亿元，收支规模庞大；同时，各地的经济发展水平不同，财政能力强弱不一，其西南部的 17 个山区县财政自给都困难。为帮助各市县政府尽快实现财政自主管理、依法理财，从 1995 年起，浙江省推出了以人为本，以“还财政于政府，付权力于制度”为主要内容的一系列改革举措，使该省的财政管理和监督工作开创了一个全新的局面。
一、“还财政于政府”
该省认为，面对市场经济，市县政府必须学会自主理财，理财的主体是各级政府，财政部门只是管理单位，明确了财政工作中财政部门与政府的关系。在分税制财政体制下，按照事权与财权、财力相统一的原则，一级政府一级财政，各级政府负责为本行政区域内的居民提供公共物品，具体的产品提供由各职能部门分别来完成，财政收支活动分散进行。根据“经济人”假设，在市场经济中，政府各职能部门及其主要负责人的自身特殊利益是客观存在的，这种利益会直接影响到其行为方式，甚至可能会危害到整体利益。
因此，财政管理和监督活动应由各级政府负责组织，从全局的角度来实施财政监督，使监督具有较高的权威性并能得到政府领导的直接支持和关心。浙江省的一个典型做法是：财政会议，必须由县市长亲自参加 (县市财政部门负责人只是其陪同人员) ，并在会上作财政工作报告。政府的直接领导能有效的协调各部门和上下级政府的利益，并通过有关职能部门之间合理的权责划分实现相互制约、相互监督，使各级政府真正承担起对各级人大的受托责任，建立起财政监督上的层层“问责机制”。
二、“付权力于制度”
浙江省在实践中得出：财政管理和监督工作首要的不是去解决个别、具体的财政问题，而是要构建一种以人为本的财政制度体系，以依法协调有关各方的利益关系并提供一个共同遵守的行为框架。该省从分税制改革以来，陆续推出“两保两挂”、“两保两联”、“行政经费包干使用”等制度，使财政管理好的地区和单位得到相应的支持和鼓励，同时鞭策落后地区，通过这些措施调动他们管理财政的积极性，主动地去填补本地区的财政管理真空。从内部控制的角度来看，付权力于制度就是鼓励各部门、各单位因地制宜建立合理的制度体系，为各主体的财政活动和会计信息等资料的合法、真实、完整等方面提供合理保证，保证财政管理部门据以进行监管的信息准确性，并为审计等事后监督活动提供一个确定信赖基础的依据，大大简化了繁琐的事后复核和详细抽查测试工作，提高监督的效率与效果。通过付权力于制度，一切让制度说话，使制度公开化、稳定化，大大减少了上下级政府、财政部门和各预算单位等之间的博弈行为，规范和强化了财政管理关系，弱化了人为因素的影响，使财政监督的力度大大加强、各预算单位的财政管理水平不断提高，浙江省的财政工作开创了一个新局面。
三、“采用科学的管理手段，实现管理与监督的紧密结合”
财政监督与财政管理工作在现代财政管理实践中是紧密结合在一起的，财政监督寓于财政管理中，财政管理水平的高低在很大程度上决定了财政监督的水平。浙江省各级政府及其领导清楚的认识到这种关系，根据全国财政改革的综合部署，结合本地实际情况，实行了一系列旨在强财政管理和监督的改革。主要内容有： 1 ．推行部门预算，细化预算编制。浙江省从 2000 年开始试行部门预算，对二级单位直接拨款，旨在有效解决主管部门“雁过拔毛”和用款单位及时用款的问题。对于年报预算，实行部门预算单位向人大报告制度，对有关收支项目向人大做出合理解释，每半年还要向人大报告预算执行情况。2．实行会计制度改革，加强会计监督，提高会计信息的真实性。根据各单位的实际情况，浙江省的会计制度改革取三种形式：核算中心，委派会计，财务总监。对党政机关实行核算中心，浙江省的会计集中核算制于 1999 年 10 月 1 日先从金华开始试点，该省采取“先纳入，再规范”的战略，目前全省 63 个县都己实行行政事业单位会计集中核算，核算中心隶属于财政厅 (局) ，核算中实行“统一账户，分户核算，集中支付”。对拥有二级单位的事业单位采取会计委派，会计人员由会计管理中心负责选拔、派出，会计人员的人事、工资关系在财政部门，会计人员负责被派遣单位的会计处理事项。对国有企业实行财务总监制，负责对企业的财务会计事项进行监督，财务总监从社会招聘，在国有资产管理局下设管理办公室进行管理。通过这些举措，对各预算单位的会计核算进行有效的监督，旨在有效的防止单位做假账的问题，确保会计信息的真实性。3．实行国库集中支付。按财政部财政支出改革的部署，浙江省成立了集中支付中心，并与核算中心紧密结合在一起，实行一个中心、两种职能。目前集中支付已占省级支出的 11 ％，近期拟把基本建设支出也纳入该中心。4．政府采购和收支两条线。浙江省原则上只在地级市一级建立采购中心，县一级不搞统一采购，以实现规模效应。对预算外资金，实行收支两条线，由财政部门开立专户对其进行管理。5．建立财政综合管理信息系统。财政管理水平的高低很大程度上决定于所获得信息的质量高低和取得信息的及时性，浙江省十分注意财政信息系统的建设，建立了集部门预算、集中支付、集中核算等为一体的信息系统，采用计算机、网络等先进技术进行财政管理和监督。
四、“强化财政部门的内部控制”
建立了专职财政监督检查机构——监督检查局，承担对内与对外的专职监督功能，浙江省财政部门的监督检查局在内部被称为“宪兵”，是管兵的兵，对各业务部门的程序设计、执行、程序结果反馈进行监督，保证管理部门本身的行为合法、规范，加强内部控制。对外部，负责组织并与审计等部门的工作协调以实现高效的外部监督。
财政监督从根本上说是一个复杂的控制系统，涉及到方方面面的利益，如何协调各方面的利益并使之规范化、公开化、制度化是做好财政监督工作的关键。
根据浙江省的经验和我区工作的实践，我们认为，要加强财政监督，应注意完善以下几个方面的制度建设：
一、规则体系的完善
市场经济是法制经济，经济活动必须有相应的法律法规来保障，财政监督规则体系就是由国家法律、行政法规、条例等组成的有机整体。目前国家的《宪法》、《预算法》、《预算法实施条例》、《会计法》等法律法规对财政监督活动分别做出了一些明确的规定，但这些法律法规的规定基本上是原则性的，比较笼统，不具有操作性，同时随着财政改革的深入和财政管理实践的发展，有些法规的某些规定已不符合财政管理和监督的实际情况。因此完善规则体系的重点是制定财政监督的程序性法规和行政规章和对部分法律进行修订。首先，全国人大应加快立法进程，尽快制定颁发《财政监督法》，从法律的角度对财政监督的地位、作用、职责权限、工作内容和程序、法律责任等做出较详细的规定，各级人大、政府应结合本地的实际情况，制定具体的《实施细则》。其次，规范和完善税收制度、建立健全政府和非营利组织会计与财务制度，提高政府活动的透明度。随着部门预算、国库集中支付、收支两条线等制度改革的推行，《预算法》的有些规定已不能满足财政管理和监督工作的需要，对《预算法》进行修订和颁布新的《预算法实施条例》已刻不容缓，各地应考虑如何在认真研究本地实际情况的基础上，制定出本地的具体实施办法，提高《预算法》的可实施性。再次，制定或修订相关的法律或法规，明确界定人大、司法、审计、财政、监察、社会中介机构等主体在财政管理和监督方面的职责权限和工作协调程序，使各自的工作互相监督、互为补充、相互衔接，减少工作的重叠与冲突，使其成为一个有机的整体。最后，制定法规明确国家机关有关工作人员的法律权力、责任和奖惩办法，使激励与约束相结合，对其行为进行有效监督。
二、财政监督组织体系的完善，主要是指监督机构的设置及其权责划分
我国当前的财政监督执行体系包括立法机关、行政机关、司法机关，辅之以社会力量。从国外的财政监督实践和市场经济发展的趋势来看，立法机关处于财政监督体系的核心地位，主要负责制定法律、法规和进行规范性文件的审查、批准 (如部门预算) ，对重大项目进行专项调查等，侧重于合法性方面的监督。行政机关的财政监督职能主要由审计、财政、监察等部门来行使，财政部门负责具体的财政收支管理和监控，着重于事前和事中监督，关注财政资金的安全和有效使用；审计部门则是在财政监督的基础上进行，在收支活动完成后进行的事后重点抽查监督，是一种再监督，包括对财政部门的监督，涵盖财政活动的真实、合法、完整等诸多方面；监察部门主要是对有关人员的职责履行情况进行检查，查处有关人员的渎职、违法等行为。另外还应注意财政部门和各预算单位内部专职监督机构的设置与授权，保持其充分的独立性与权威性，真正起到内部把关的作用。
三、监督程序和手段的改善，主要包括采用先进的监督管理手段和优化监督管理程序两方面目前可考虑从如下几方面着手：其一、立法机关对各种行政性条例、规范性文件实行合法性、合理性、完备性等方面的审查与备案制度，加强执法检查，从制度上防止纰漏。其二、健全预算监控体系。建立预算项目评审、预算定额的确认、授权与审批制度，严格完善的不相容职责分离制度；充分利用计算机技术等现代化手段，建立覆盖全面的预算执行监控网络，通过网络随时掌握财政资金的分配、拨付、使用去向、结存等动态情况，对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控；建立对预算执行情况的绩效评价机制，制定切实可行的评定指标，定期对各部门预算执行情况进行评级，并将结果向社会公布，提高预算执行结果的透明度。其三、完善财政主管部门的内部控制措施。业务部门的职能与监督部门的职能应彻底分开，依法明确两者之间的工作关系和工作流程，强化监督部门的力度，提高监督部门的独立性和权威性，加强对自身的监督；建立岗位责任制，并定期考核，根据考核结果实施奖惩措施；制定外部财政监督工作的人员选定、工作流程、检查手段、报告制度、处理措施等方面的具体规定。其四、完善财政支出的控制程序。结合国库集中支付、核算中心、收支两条线改革，改进财政支出的授权、凭证、审批、审核、复核、记账、报表编制等环节的控制程序，督促各预算单位加强对支出的内部审计监督，并根据支出控制的好坏实施相应的奖惩措施 (对单位和其主要负责人) 。其五、建立合理的责任制度，实行层层问责机制，制定相关人员的责任考核体系，要求有关人员提供责任履行报告，并对出现的问题做出合理解释，否则给予相应的惩罚。
最后、财政监督是双向的，不只是管理者实施监管、被管理者被动的接受监管的关系。财政监督制度应有高效的反馈系统，对管理部门工作中出现的问题基层部门有通畅的反馈途径，这需要建立行政诉讼、行政复议、信访、上下级之间的报告关系等相关制度，保证考核指标、处理结果、监管办法等当中的不合理因素能得到及时改进，不断提高财政监督系统的合理性和有效性。
