王纪表
根据区人大常委会2001年工作要点，将于年内开展在辖区内街道设立区人大常委会工作委员会（以下简称区人大常委会街道工委）的试点工作，力求加强基层民主政治建设、拓展民主渠道、进一步发挥代表主体作用，这既是坚持和完善人民代表大会制度的一种工作创新，也是贯彻“三个代表”重要思想的一项新举措。
区县级人大常委会在基层设立工作机构，是近期涌现的一项新生事物，如何看待此事，或者说，这种做法是否符合完善和发展人民代表大会制度这个大方向，区人大常委会街道工委采用何种形式和程序设立、行使何种职权、其作用又如何发挥？带着这些问题，我带领常委会办事机构的有关负责人，并请区委组织部苗立峰副部长参加，于近期先后走访了已设立了区人大常委会街道工委的东城区人大常委会和拟进行试点工作的海淀区万寿路、羊坊店、学院路街道，共同进行了研讨、论证，有了一些初步的、具体的认识和想法。
一、设立区人大常委会街道工委的必要性
（一）是健全完善人民代表大会制度，加强基层人大工作的需要。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，随着这一制度的不断发展和完善，人大及其常委会的作用在推进社会主义民主与法治建设，在促进经济发展、维护社会稳定、保障社会事业全面进步中越来越重要，其地位也越来越突出。特别是二十年前决定地方人大设立常委会，对促进社会主义民主法治建设和依法治国基本方略的逐步实现，迈出了历史性的坚实的一步。地方人大常委会设立后，在同级党委的领导下，按照宪法和法律的规定，在行使决定权、监督权、人事任免权上发挥了积极的作用，在努力做好代表工作，充分发挥代表作用，开辟多种民主渠道上进行了积极的探索和大胆的实践，取得了较大成效。但实事求是地说，目前人大及其常委会的作用仍没有完全到位，特别在基层基础工作上，在拓展和畅通基层民主渠道上还存在许多薄弱环节，改变这种现状，就必须改革和完善现有人大工作的机制。设立区人大常委会街道工委，把人大工作的组织机构建在基层，有利于加强基层的民主政治建设和法治建设，对健全完善人民代表大会制度必将是一重大贡献。
（二）是符合海淀区情和进一步开展闭会期间代表活动的需要。
海淀区总面积为426平方公里，总人口224万，城区人口远远高于农村人口。从基层机构性质、职能看，农村地区的乡（镇）设有人民代表大会和人民政府，有常设的乡（镇）人大专职主席或副主席，专职的人大工作机构和秘书，日常人大工作的开展有组织保障。而在城区按地区所划分的街道办事处是区政府的派出机构，街道党工委是区委的派出机构，街道内还设有工青妇等群团组织的工作机构，却没有区人大常委会的工作机构，也没有专人从事这项工作。《组织法》第四十四条明确规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使监督本级人民政府工作的职能。作为政府派出机构并代行部分政府职能的街道办事处，其工作也应在区人大常委会的监督之下，但由于目前区人大常委会在街道没有专门工作机构，从而使人大的整体监督工作在街道系统成了最薄弱的环节，甚至成为“断层”，这既不符合贯彻依法治国方略，推进依法治区、依法治街的要求，也不利于基层民主政治建设。
我区本届共选出区人大代表421名，市人大代表123名，其中400多名代表分布在城区。根据《代表法》第十九条规定，县级以上的各级人民代表大会常务委员会负责组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动，并受上一级人民代表大会常务委员会委托组织本级人民代表大会选举产生的上一级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。由于区人大常委会机关编少、人少，不便经常直接地、具体地组织全体人大代表开展活动。为了发挥闭会期间分散在各地区的人大代表的作用，区人大常委会把这些人大代表就近按街道划分为若干个代表小组，并依靠各地区代表组组长和区人大常委会在各街道聘请的代表工作联络员自行组织和安排日常的代表活动。这些地区代表组的组长多为各街道担任区人大代表职务的办事处主任，各街道的代表工作联络员也都是街道党办或行政办的兼职人员，他们日常的本职工作非常繁忙，无法将更多的精力投入为代表履行职责服务的工作当中，虽然他们为此付出了很多的心血和艰辛，但远远不能满足地区代表和群众日益增长的民主意识的要求。长期以来，闭会期间基层的代表活动实际上是处于一种松散、不稳定、不规范的状态，特别是一旦代表组组长的行政职务发生变动，所在代表组的代表活动就会受到影响，甚至暂时处于停顿状态。因此，迫切需要在街道设立区人大常委会的工作机构，健全机制，彻底消除制约闭会期间代表工作的障碍。
（三）是充分发挥代表作用的需要。
海淀区的人大代表历来有着强烈的民主意识和参政议政热情，有不辱使命、不负重托的责任感，有依法履行代表职务、密切联系选民、代表人民利益、反映人民意志的愿望。但由于没有专门的工作机构进行科学的安排、协调和提供服务，客观上给代表执行职务，特别是在联系选民，征求和反映选民意见，向选民述职等方面带来诸多困难和不便。因此代表们迫切希望基层有一个真正属于自己的组织，一个为他们执行代表职务排忧解难的“代表之家”，我们认为，建立区人大常委会街道工委，无疑架起了两道桥梁，既畅通了代表与区人大常委会的联系渠道，又沟通了代表与选民的联系渠道。
综上所述，我们认为确有必要设立区人大常委会街道工委，一是有利于坚持和完善人民代表大会制度，发挥人大作用；二是有利于加强基层的民主政治建设和民主法治建设；三是有利于组织开展闭会期间的代表活动，最大程度地发挥代表的作用。
二、设立区人大常委会街道工委的可行性
（一） 有法律依据。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。我们理解，这里所指的办事机构和工作机构包括常委会的办公室和按专业分工设置的各工作委员会或工作室，以及其他因常委会工作需要而设立的工作机构。设置办事机构和工作机构的前提是“根据工作需要”，工作机构的主要职责是为人大及其常委会依法行使职权服务；为常委会 的日常工作服务；为发挥代表的主体作用服务。
（二）有工作基础。我区现有街道22个，地区代表联组、小组28个，受聘于区人大常委会的代表工作联络员共有31名，虽然街道内没有人大常委会下设的工作机构，也没有专职人员从事人大代表工作，但事实上人大代表的工作已经成为各街道及各位兼职代表工作联络员的一项重要内容，无论是担任代表联组、小组长的街道办事处主任，还是担任兼职代表工作联络员的同志，在承受很大压力和克服很多实际困难的情况下，通过多年的工作实践，已经 积累了不少基层人大工作的经验。在走访、调查中，他们以切身体会反复强调，地区人大代表工作非常重要，代表联系所在选区的选民，依法执行代表职务，发挥在社区建设中的作用，不仅有利于坚持和完善人民代表大会制度，对促进本地区各项事业的发展也极为有利，街道人大代表工作的力度应该加强，坚持和完善人民代表大会制度应该从体制上向前推进。同时也认为从推行的角度看，这也是顺理成章、名正言顺的事，并不困难，只要区里在机构改革中结合此因素通盘考虑即可实施。
（三）有东城区人大常委会的实践经验。我们在听取了东城区人大常委会副主任王文义和东城区东四街道办事处工委书记兼人大工委主任胡艳召同志的介绍后，深受启发。从东城区人大常委会街工委的设立和实践可以看出，确实为人大工作带来了新的变化，注入了新的活力。一是提升了人大工作的实际地位，使人大工作在街道有了牌子，有了位置，有了工作机构和人员，有了经费保障；二是强化了代表执行职务、发挥作用的积极性，减少了代表工作负担，为代表开展工作创造了有利的条件，使代表走访选民的次数增加了，参加活动的出勤率提高了，为选民办的实事更多了；三是畅通了基层民主渠道，区人大常委会街道工委成了代表与选民加强联系的不可缺少的重要媒介，一改往日代表不知如何联系选民，选民不知如何找到代表的状态，缩短了代表与选民的距离；四是促进了人大的自身建设，加强了人大基层组织的机构建设，特别是加强了人大代表的基础性工作，规范了人大代表工作制度，使代表工作在基层具有了稳定性和连续性；五是赢得了“三个满意”，即：代表满意，闭会期间有了自己的“家”，方便了执行代表职务，在一定程度上有效缓解了代表工作与本职工作的矛盾；选民满意，使他们的愿望和要求能及时得到反映和尽快解决；领导满意，有力的协助政府推进了工作，架起了党和政府联系群众的桥梁，及时协调化解了不少矛盾，促进了地区稳定；六是为人大工作的发展带来了新的启示，区人大常委会街道工委的建立，使人大工作从体制上、机制上、制度上和工作的方式方法上均有所创新，不仅激发和调动了人大代表履行职责的主动性和创造性，促进了人大工作作风的转变，也有利于人大工作人员解放思想、拓展工作思路。迈出了这一步，对于坚持和完善人民代表大会制度，丰富和发展地方人大及其常委会的工作无疑是一重要的贡献。
东城区人大常委会街道工委设立仅半年时间，其优势就得以突出显现：其一，它使人大的工作深入到城市工作的每个角落，并深深植根于代表之中，人民群众之中和社会实践之中，使人大工作、代表工作与人民群众贴的更紧更近；其二，它使人大工作从上到下有了连贯性、延续性和稳定性，有利于基层人大工作经验的积累和工作水平的提高，有利于区人大常委会进行有针对性的工作指导和帮助；其三，它使基层人大代表活动开展的好坏不再取决于联组长一个人的能力和水平，有利于实现联组全体代表的共同意志，促进代表工作民主氛围的形成。
由此又证明，区人大常委会在街道设立工作机构不但可行，而且是大势所趋，势在必行。
三、区人大常委会街道工委的性质、职责定位与工作原则《宪法》明确规定，我国的国家权力统一由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使。人民权利的至上性和全权性，表现为人民代表大会权力的至上性和全权性，这种地位是法定的、不可动摇的。宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，依法行使职权。组织法规定常务委员会可以设立办事机构和其他工作机构，只是出于工作的需要，并不是将权力机关的职权下放。因此常委会在街道设立的工作机构不拥有实体权力，更不能等同于人大常委会。这与街道设立办事处并享有政府的部分职能是完全不一样的。它是一个服务性的机构和组织，即为代表服务，为选民服务，为区人大常委会服务，为促进地区经济和社会事业发展服务。
鉴于此，我们认为这种工作机构的主要工作职责应该概括为：①联系本地区的市、区人大代表，组织代表活动；②根据代表要求，为代表执行职务创造必要的条件；③办理区人大常委会交办的事项，保持与区人大常委会的联系。工作中应坚持四条原则：一是坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事；二是坚持工作适度、适量、有效，有所作为；三是充分发挥代表的主体作用，为代表执行职务服好务；四是密切联系代表，经常深入人民群众，掌握社情民意。
这种工作机构实质上也是区人大常委会常设的办事机构，和常委会其他办事机构是一种工作上相互配合，互不隶属的关系，保持相对的独立性，各司其职，各负其责。它在区人大常委会和街道党工委的双重领导下开展工作，其工作内容既要突出反映区人大常委会的工作要求，又应结合本地区实际情况，把握代表、地区群众、街道工作的脉搏，创造出各自的特点。
四、对在部分街道进行试点工作的几点想法
（一）统一思想认识，尽快建立组织领导机构。设立区人大常委会街道工作委员会是加强和改善党对人大工作的领导，不断完善人民代表大会制度，健全完善人大工作机制的举措。有利于人大作用的发展；有利于加强基层民主政治建设、实施依法治区；有利于人大代表开展活动，更好地行使职权、履行职责，促进地区各项事业发展。具体操作可先行试点，逐步推开。建议尽快成立筹建领导小组，请区委书记或一位副书记、区人大常委会主任任组长，区委组织部部长和区人大常委会一位副主任任副组长，区街工办、区人事局、区财政局、试点街道的党工委书记或办事处主任为成员。
（二）确定试点单位，制定试点工作方案，并尽快组织实施。建议先在万寿路街道、羊坊店街道和学院路街道试点，由区人大常委会党组拟定实施方案，报请区委批复后施行。
（三）工作机构的名称、机构设置及人员组成。工作机构的名称建议暂定为海淀区人大常委会万寿路街道工作委员会、海淀区人大常委会羊坊店街道工作委员会和海淀区人大常委会学院路街道工作委员会。
工作委员会设主任1名、副主任1—2名、委员3—5名。工作委员会主任建议暂由街道办事处主任、地区代表联组组长或地区代表联组特邀联络员兼任；副主任及委员原则上由联组代表中产生。工作委员会组成人员的人选应由区人大常委会主任会议提请区人大常委会任免，常委会闭会期间可由区人大常委会主任会议进行个别任免，并向区人大常委会备案。
工作委员会下设办公室，列编为正科级单位，设专职工作人员1—2人，由街道自行解决。工委办公室主任的人选由街道工委提出，有关方面核审，区人大常委会主任会议任免。
鉴于工作委员会为工作机构，其组成人员可以是现任区人大代表，也可以不是现任区人大代表，政府组成人员亦不受限制，工委亦可自行聘请有关专家、学者做顾问。考虑到便于今后开展工作，建议区委在换届选举区人民代表大会代表时，把街道党工委书记、主任同时推荐为区人大代表候选人。
（四）编制及经费问题。
目前在街道设立区人大常委会工作委员会的主要障碍和街道同志普遍存在的思想顾虑是街道机构改革的问题，一是耽心此时增设机构，时机是否合适；二是耽心设立后是否又会在机构改革的浪潮中被淹没。这两种耽心不无道理，但我们认为，机构改革应体现精减、效能的原则，最终目的是促进职能转变，摒弃束缚经济、社会发展的旧体制，使现行的体制更加科学、更加规范，更加符合发展的要求。改革本身就意味着发展，发 展就应有所创新。我们相信在此次机构改革中，只要从发展的角度看待问题，实事求是地分析、研究和判断问题，就一定能在机构改革中通盘考虑，妥善解决。据了解，东城区已决定在机构改革中，把区人大常委会街道工作委员会列为街道选设机构中的必设机构。建议参考东城区的做法，工作委员会经费由区财政局列入年度预算，统一拨款，按每年每名代表1000元计算（不含发给代表个人的书报费和交通补贴），核拨各街道。经费主要用于工作委员会日常办公、组织代表活动等。经费的使用情况接受区、街审计部门的监督。
