区人大常委会专职委员 封晓香
地方人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，常委会委员作为其组成人员，是人大常委会依法行使职权的主体和基础。去年是人民代表大会成立五十周年，地方人大常委会设立二十五周年。几十年的历程证明，人大及其常委会的地位和作用在不断提高，随着我国政治体制改革的深化和社会主义民主法治建设的发展，人们对人大代表和人大常委会委员专职化的呼声越来越高，在二者实行起来都有困难的情况下，人大常委会委员专职化更具备先行一步的条件。
2002年底，海淀区人大常委会经过调研和论证，设了两名专职委员。经过一年的试验，2004年1月换届时，专职委员增设到5名，占常委会委员的五分之一。这一举措，既是转变观念、创新制度的大胆尝试，也是不断规范、总结完善的过程。这个过程的落脚点和方向，不仅是为设立几个专职委员，而是立足理论与实践相结合，向加快专职化的步伐、提高常委会审议效率和质量、优化地方人大常委会人员结构的目标推进。两年的探索证明，地方人大常委会委员专职化完全可行。
一、专职与兼职的比较优势
对人大常委会专职委员的定义或定性，各地目前在理解上尚不一致，有的把驻会委员叫做专职委员，把不驻会的委员叫做兼职委员，我认为不太妥当。就县级人大常委会驻会委员的情况看，一般都是工作机构和办事机构的负责人，担负着组织协调服务、办事办文办会等工作。海淀人大常委会的专职委员，虽然驻会，却是专司常委会委员职务。海淀的人大代表，历来有整体素质高、议政能力强的特点和传统，设专职委员以后，为弘扬海淀人大的精神，客观上仍然在以下方面显现出一定的比较优势。
(一)角色转换后的定力。专职委员的定位：不担任其他任何职务，独立于各委室，在人大常委会党组和主任会议领导下开展工作。主要任务：一是加强学习，尽快转变角色；二是进行人大理论工作的研究；三是围绕常委会审议议题作系统的调查研究或参加特定问题的调查，在常委会会议上作专题发言；四是完成常委会主任会议交办的事项。工作方式：参加各委室的各项活动；联系代表、联系基层人大工作委员会；参加全区正处级领导干部会议，了解掌握全区中心工作情况、专题调研等。这样，专职委员从以往在某些方面如“企业委员”、“事业委员”等等兼职的角色中超脱出来、至少在身份或规则上相对独立，为解决替谁说话的问题、减少或避免本位和错位的现象提供了更有利的条件，为更趋向公平和公正，为选民和公共利益说话增加了定力。
(二)职业操守上的压力。海淀的专职委员都是转岗而任，一旦上任则专而不兼，以此为职。目前我们所处的社会主义初级阶段，职业毕竟还是谋生的手段。当某些情况与自己的生存发展状态产生矛盾或构成威胁的时候，自我保护是本能。这个潜规则的作用存在于各行各业。由此派生的职业操守和职业道德，对职业人是最基本的约束。专职委员不管是主观上要证明和实现自己的价值，还是面对客观存在的监督和选择、以及作为国家工作人员应该体现的觉悟水平这些一般性因素，还是面对人们对于专职委员和兼职委员的要求在实际上存在不同标准的特殊性因素，明白无误的是：如果专而不专，设立专委干什么？不树立职业形象则没托词、没理由、没退路。事实证明，这些内在和外在的压力，形成了专职委员忠实履行职责的基本规则和作好工作的内在动力，始终敦促专职委员专心致志做好本职工作。
(三)工作投入上的精力。从工作角度看，兼职委员都有自己的工作岗位，并且有任务、有指标、有考核，工作业绩直接关系到他们的升调任免等切身利益。有的委员对单位负有繁重的管理责任，他们必须把主要精力放在本职工作上。参加人大的会议、视察、调研等活动，虽然也有考勤的要求，但灵活性比较大，管理基本是松散的。除了代表法规定，未经批准，两次不出席本级人民代表大会会议的终止代表资格以外，没有其他硬性规定。至于参与的效果和质量，则因每个人不同的情况而存在很大的差别。应该说委员们非常看重人大的工作，有强烈的社会事业心和政治责任感，虽然千方百计挤出更多的时间努力做好人大工作，但毕竟不可能当作“主业”，只能业余时间去做。因为兼职，他们运用的资源也会受到很大限制。专职委员从事的就是人大工作，人大常委会党组对他们的工作有计划、有任务、有要求，作为人大常委会机关的工作人员，按照要求每年要进行目标考核。他们有充分的时间进行学习和调研、钻研人大业务，有固定的渠道知情知政，有充足的精力了解民情、体察民意，更具备有效地执行职务的条件。专职委员设立以后，常委会的审议呈现出调查充分覆盖面广、重点突出针对性强、分析深入准确率高的势头。
(四)职责定位后的效率。开设置专职委员的先河是一种大胆尝试，因为还没有人做过；这种尝试是方法和手段，因为是对优化常委会组成人员结构的探索。从理论层面上讲，专职委员的设立和发展意味着一种职业的出现，职业，是人们在社会生活中对社会所承担的一定的职责和所从事的专门业务。职业是社会分工的一部分，专业化的社会分工会提高劳动或工作效率，而且有利于改变“领导委员”、“模范委员”占相当比例的现行结构，锻炼和打造适应民主政治发展需要的社会活动家和政治家。从实际情况看，在时间、条件、实践、职责定位和工作方式上，专职更便于提高他们担任常委会委员职务的能力。设专职委员以后，人大常委会的视察和调研活动进一步深入，常委会的审议发言准备更加充分、有的放矢，减少了审议发言的重复性和随意性，提高了常委会的审议质量和工作效率。
(五)资源整合上的潜力。常委会不驻会的兼职委员来自社会各界，开会时来、散会时走。视察检查中互有交流，平常相互来往的较少。他们当中有专家学者，有某些领域有经验、有资历、有建树的人士，他们的作用基本都是通过个体发挥出来的。驻会的兼职委员，日常有分管的一摊子工作，常委会很难把他们组织起来形成整体的优势。设一定比例的专职委员后，专委们的工作地点在常委会机关，在常委会主任会议的统一领导下有分管的主管领导，有固定的管理部门，有相关的工作制度，便于统一组织调度协调。他们既可以按照自己关注的问题开展工作；为提高工作效率，也可以分配他们承担相应的任务和课题，分工合作；更可以根据需要，随时组织他们对热点难点重点问题进行定向追踪、深入调研，把个体资源整合成集体优势，这样，既可以加强管理，又可以体现组织的力量，有利于把常委会建设成为更具驾驭能力的集体。
二、影响专职化进程的因素
早在党的十三大报告中，就已经明确地提出了“加强人大特别是它的常委会建设，逐步实行委员的专职化。”党的十六大继续提出了优化人大常委会组成人员结构的要求。近几年，一些地方人大常委会先后设了一些专职委员，结束了常委会委员全部兼职的历史，但从当前专职委员在常委会中所占的比例和设置专委的地方人大常委会数量不难看出，总体上步子迈得还比较小，离常委会委员专职化的要求尚有很大的距离，主要制约因素表现在几个方面。
(一)工作层面上存在的惯性。我国宪法和地方组织法明确规定，各级人大常委会组成人员不得兼任行政机关和司法机关的职务，但对兼任社会其他职务未作限制。代表法把代表定义为兼职作为立法的基础，在当时是符合我国国情和社会主义民主发展要求的。人民代表大会成立五十年来，在社会主义制度从建立到走向小康的不同阶段，都发挥了应有的作用，人民代表大会制度从而得到了巩固和加强。代表和常委会委员兼职的情况已经延续了几十年。在这样长的时间里培养的模式和人们养成的见识，其形成的惯性可以和它存在的时间成正比。
(二)认识层面上存在的惰性。改革开放以来，社会主义市场经济和现代化建设不断跨越式发展，人民群众的物质需求不断满足。随着依法治国方略的提出和实施，人们追求民主权利的要求不断提升，再加上市场经济条件下利益多元化的影响，代表和委员以兼职的身份仅靠觉悟来履行职务，就很难满足社会发展对他们的要求，在这样的大背景下，常委会专职委员应运而生。但是，对发生在国家权力机关的新生事物，议论更多、压力更大、运作更难。在创新就要闯难关、冒风险，循规蹈矩既不会惹麻烦，作壁上观又可以到时候信手拈来的情况下，存在于认识层面上要四平八稳的惰性，“市场份额”可谓空间不小。
(三)履职环境中存在的弹性。人大常委会实行民主集中制，集体行使职权，在依法决议的时候，每个委员必须明确表达意愿做出决择，不能马虎。但是在履职的其他方面，如参加常委会组织的各项活动的出席情况、与人大常委会街道工委和代表的联系情况、对常委会审议议题的调研情况、对常委会议题的审议情况等，基本处于有要求没制度、有约束没监督的状况。这种履职环境表现出来的弹性，空间越大对常委会委员疏于发挥积极性、主动性的影响越深。
(四)制度层面上存在的刚性。实现常委会委员专职化，优化常委会组成人员结构是总的要求，具体运作起来有很大难度。首先是党委认识够不够、支持不支持，这是决定性的一关。其次是名额有没有，这是前提条件。这个条件还要受各方面人员比例的制约。假设大胆一些想突破框框，那么，摆在面前的就是编制问题、待遇问题、一旦落选的出口问题，以及随之带来的年轻化与历来组织上安排老同志的做法之间、专业化与干部交流之间、与现行代表产生的地域性原则之间等可能产生的一系列矛盾，这些现行制度呈现出的刚性，很容易让人望而却步。
三、专职化的步伐应当加快
常委会组成人员的专职化，党中央有要求，方向明确；各地的探索尝试有好的经验，基础可靠；国外议员专职是人类文明的共同成果，可以借鉴；我国政治经济社会发展迅速，需求迫切，应当从以下方面着手，加快专职化的步伐。
(一)更新观念 ，破除墨守成规的障碍。人民代表大会是国家权力机关，有至高无上的地位；人大工作涉及民主法治建设，政治性强；人大工作内容严肃重大，法治性强；人大职责法定，工作程序性强；这些鲜明的特征伴随着人大制度走过了半个世纪的历程。当前正处于伟大变革的前进和发展时期，比起别的领域，人们思想上更容易产生墨守成规的障碍。正因为人大制度中有不少问题涉及政治体制改革的全局，需要慎之又慎，需要经历一个长久的过程，要改革，也就更需要拿出邓小平同志所说：“即使出现大风险，天也不会塌下来”的勇气，首先从观念上更新，从思想上排除阻力，不照搬书本，不固守框框，不等不靠，把发展作为硬道理，解放思想、实事求是，以实际行动，推动人大工作与时代的发展相得益彰。
(二)提高认识， 重视人大常委会的工作。要加强建设社会主义法治国家和人民代表大会制度的宣传，提高广大干部群众特别是领导干部对人民代表大会制度重要性、必要性、优越性的认识，使他们深刻领会依法治国的深刻内涵，充分认识人大及其常委会在我国民主法治建设中的主导地位，以及人大常委会委员在常委会中的重要作用。各级党委要处理好坚持党的领导和人大依法行使职权的关系，支持人大依法行使重大事项的决定权、人事任免权和监督权；尊重常委会组成人员，重视发挥他们的积极性和创造性。
(三)列入日程， 扩大专职委员的数量。万事开头难，地方人大常委会设专职委员的工作，已有先例可循，从理论和实践上不存在能不能做和怎么做的问题。地方人大常委会应该认真研究，把设专职委员的工作列入重要议事日程，大胆实践，从设专委、逐步扩大专委的数量开始，通过实际工作，在专委的产生办法、人员构成、职务要求、工作机制等方面进一步形成规范，取得经验后逐步推开，努力扩大影响，创造上下更为关注的氛围，为尽快实现专职化创造更加成熟的条件。
(四)锐意创新， 加强人大常委会的组织建设。社会主义民主政治的核心是实现人民当家作主，政治文明建设的重点是加强政治制度建设。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，在各项民主制度中处于主导地位，十三大以来历次党的代表大会都把人大制度的进一步健全与完善列在政治体制改革的首位。更需要与时俱进、锐意创新，充分发挥人大在国家和社会生活中的引导、保障、示范作用。现在人大面临的，有制度尚未完全到位的问题，也有制度创新的问题，但组织建设的基础作用在任何情况下都是非常重要的。常委会委员的专职化，既可以弥补制度没有到位的不足，又是创新制度的重要切入点。应该把常委会委员的专职化列入常委会组织建设规划，研究必要的配套措施和具体规定，列出时间表，按计划实施，为人大常委会的组织建设增加新的亮点。
(五)正言顺名， 树立常委会的法定权威。由于各种复杂的原因，类似“人大是橡皮图章”，“党委挥手、政协拍手、人大举手”的顺口溜在社会上曾广为流传，我们当然可以不屑一顾，但是，分析存在的问题并加以改进是我们对待工作应有的态度。仅就制度的设计而言，一府两院的人员专职化，工作系统化，职位专业化，有的地方已经开始高薪聘请政府雇员，这都是为了降低管理成本，保证工作效能、提高工作效率。相比之下，人大和一府两院原本就没在同一起点上。人员兼职，造成他们的可用信息不可能对称；安排老同志的历史渊源和现实做法，使他们实际上远离权力中心；县级以下地方人大不设专门委员会，没有立法权，常委会委员的工作的系统化、专业化水平也很难与政府相比。这种监督者和被监督者之间的不对等，可谓“硬件不硬”，是造成地方人大常委会工作存在形式化、程序化，使常委会的权威受到质疑的原因之一。因此，地方人大常委会委员的专职化是改变现状，使地方国家权力机关的常设机关名正言顺、名副其实的有效途径。
