王纪表
人事任免工作是人大常委会的一项重要工作，也是宪法法律赋予它的一项重要职权。如何更好地行使人事任免权，是新形势下地方各级人大常委会面临的重要课题。海淀区人大常委会设立以来，始终在实践工作中对依法有效行使人事任免权的问题，进行了有益地探索和尝试，逐步形成了一套较为规范合理的工作制度和操作程序，在实际工作中发挥了较好地作用。但由于一些同志认识上对人大常委会的性质、地位和作用不够了解，把任免和管理干部这一敏感问题，当作是党委工作职责和权限范围内的事，认为人大常委会任免监督干部只是履行法律程序的一种形式，从而使人大常委会人事监督工作的法律效力大打折扣，形成“任免走走过场、监督不痛不痒”的被动局面。改变这种状况，就要从根本上更新观念，健全监督机制，完善监督手段，使人大常委会依法有效地担负起法律责任。
一、正确认识人大常委会在任免监督干部工作中的法律地位
县级以上地方人大及其常委会选举或任命本级国家机关工作人员并对其工作实施监督，是宪法法律赋予地方国家权力机关的一项重要职权，它体现了人大及其常委会在任免和监督干部工作中的法律性和权威性。各级党的领导机关和国家机关都应在宪法的范围内，自觉地尊重人大及其常委会的法律地位，支持人大及其常委会依法有效地行使人事任免权。鉴于我国国体和政体的特殊性质，地方人大及其常委会在做好人事任免工作中应首先解决好两方面的认识问题：
(一)正确把握党管干部和人大常委会任免干部的统一性。
我国的人民代表大会制度是在党的领导下创建的，是体现党的主张和人民意志的国家形式，也是党实现对国家领导和管理的根本途径，任何时候、任何情况下，党对人大工作的领导都始终是一条不可动摇的重要原则。在党对国家实行政治领导的过程中，坚持党管干部和人大依法任免干部的统一性，是相辅相成的一个完整过程中的两个不可或缺的重要环节，它既是保证党的事业发展和巩固党的执政地位的需要，也是党对人大工作实施领导的具体形式和客观要求。从某种意义上说，人大任免干部是对党管干部的补充和深化，人大常委会代表人民行使任免权，是把党的意图上升为国家意志的过程，是对党负责和对人民负责的集中体现，它使党的主张更具有广泛的群众基础。因此，人大常委会在行使人事任免权时一定要坚持和依靠党的领导，把握工作的主动权，积极发挥人大常委会党组的作用，切实组织好对拟任人员综合情况的调查了解工作，注意把握民意基础，加强对任职资格的审查，尽可能减少常委会组成人员任命投票时的盲目性和随意性，增强依法任免的严肃性、权威性和民主性。同时，党委也要充分信任和支持人大常委会独立行使任免权，并为常委会对拟任人员的资格审查工作提供必要的条件，把支持与尊重贯穿于人大常委会人事任免工作的全过程，在共同的目的和标准的基础上，密切沟通和配合，切实保证组织考察与群众公认的一致性。只有正确处理好党管干部和人大依法任免干部的关系，将两者有机地结合在一起，才能有效保障国家机关工作人员的高素质和高水平。
(二)加强干部监督是党委和人大常委会共同的使命和责任。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，以及依法治国，建设社会主义法治国家的目标不断向前推进，重视并加强对干部的监督已经成为新时期党的建设的重要内容。去年党的十五届六中全会通过了《关于加强和改进党的作风建设的决定》，明确了党的作风建设的指导思想和主要任务，把加强党内监督作为加强干部管理的有效措施和必要手段。但从进一步提高党的领导水平和执政水平、提高抵御风险的能力的高度来看，仅有党内监督是远远不够的。
江泽民同志曾经说过：“在我们国家，任何人都要接受监督。掌握权力而不接受监督，必将导致腐败”。这里所指的监督是多方面、全方位的，其中就包括党内监督之外的法律监督。人大及其常委会对其选举或任命的干部进行监督，是依法治国，建设社会主义法治国家的客观要求，也是党对干部监督的重要组成部分。在加强和改进党的作风建设的工作中，地方人大及其常委会理应充分发挥其在社会主义民主政治建设中的特殊的作用和优势，把监督权和人事任免权有机地结合起来，从接受党的领导、维护党的利益出发，在党委统揽全局、协调各方的基本原则下，代表人民依法对权力的运行、对掌握权力的干部实施有效地、最高层次地监督。通过监督，保证国家权力机关任命的干部切实担负起党和人民赋予的重任，担负起落实党和国家的各项方针政策，以及法律法规的神圣使命。人大常委会通过实施法律监督，对干部履行职责、依法行政和公正司法的评价，也可以转化为党委进一步考察使用干部的重要依据。
二、提高人事任免工作的准确性，把监督任免干部的关口前移目前
地方各级人大常委会在行使人事任免权中普遍存在一种倾向，那就是重程序轻原则、重表决轻审议、重任职轻免职，工作中表现为比较注重任命程序的合法性和任免后的表决结果，不太注意掌握任免中准确、全面和公正的原则，往往会议审议的过程比较匆忙，容易流于形式，尤其是免职审议更为简单，一定程度上使人事任免权难以实施到位。其原因虽然是多方面的，但就人大常委会本身而言，主要在于任免工作缺乏超前性，工作中比较被动。我们认为改变这种状况应从以下几方面入手：
(一)提前介入，参与考察了解。
区委推荐干部和区人大常委会任免干部，虽然最终的目的和选任的标准具有一致性，但毕竟工作的角度和方式有所区别，目前我们所采取的提请者介绍通报情况的方式，有助于常委会组成人员对拟任人员的政治、思想、工作、生活等重要原则方面的了解，但由于多数常委会组成人员来自区属单位以外，仅凭笼统的介绍材料和单纯的法律法规考试成绩，不足以对拟任人员的情况有较为完整、清晰、准确的认识。为了确保任免程序的实际意义和效果，使代行权力的国家机关组成人员真正体现人民的意志，实现对党负责和对人民负责的统一，区人大常委会应在不违背宪法和法律规定的前提下，改进和完善任免程序，提前介入任免工作。对区委推荐的拟任人员，在进行法律法规考试之前，由区人大常委会组织相应的考察工作，考察的内容应有别于组织部门的考察，通过走访代表、召开座谈会和组织一定范围内的民意测验，侧重对拟任人员的法治意识、民主意识和依法办事、严格执法的工作情况进行了解，客观真实地取得第一手材料。对符合条件的准许按法律程序提请任命；对条件尚未成熟的建议区委予以适当调整；对个别提出疑问或意见不统一的，也能够争取时间上主动，通过区委组织部门的解释、说明，达成共识。进行合法有效地任职资格审查可以协助区委把好任命干部的第一道关口，既弥补了常委会组成人员因不了解情况造成盲目审议的局限性，又符合党的领导干部选拔任用必须走群众路线的精神。
(二)建立落实公示制度。
随着干部人事制度的改革深入，我区从2000年开始由区委组织部门实施了副处级中层领导干部任职公示制度，后逐步扩展到正处级领导干部，这一举措不仅是选拔任用干部本身形式上的变化，更重要的是观念上的突破，这种干部政策、用人制度的社会化和公开化，是社会主义民主政治的进步。我们认为，为进一步增强区人大常委会人事任免工作的透明度，使其有利于按“三个代表”的要求实现区委的意图，充分表达权力机关行使权力的真实意志，有必要建立区人大常委会任免前的公示制度，将党委任命人员和地方国家权力机关任命人员分别予以公示，即：由区委组织部门对党委任命人员进行公示；由区人大常委会主持对由其任命的国家机关工作人员进行公示。在提请常委会会议审议前，由区人大常委会的有关工作机构将拟任免人员的基本情况、主要工作业绩、任职意向和免职理由，以一定形式在本行政区域内向社会公示，并通过相应的渠道收集反馈各方面群众的意见。公示期满后，视情况而定，对群众较为公认的、没有提出疑义的、或反映的问题缺乏事实根据的，按法定程序提交常委会审议；对群众意见分歧较大的、需进一步考察了解的，暂缓审议；对群众反映强烈的、经核查确实存在严重违法违纪问题的，将退回提请议案，移交区委纪检部门审查处理。区人大常委会公示制度的建立，对树立地方国家权力机关的权威，扩大群众参与和监督的范围，强化被任命人员的法律意识、人民意识、民主意识、公仆意识和密切干群关系，有极大的促进作用，有助于防止选任用人上的不正之风，杜绝被任命人员藐视权力机关、轻视人民群众、反感监督的不良倾向，使他们能够正确理解手中权力的由来，自觉地把对党负责和对人民负责统一起来，在人民群众的监督之下做到言行一致，表里如一。
(三)改进任职提请形式，突出民主审议。
有了提请前深入细致地考察了解，有了公示后客观公正地总体评价，还要同时改进任免过程中的方式方法。首先，提请者应注意避免介绍情况简单化、形式化的现象。目前提请者对拟任人员的情况介绍往往过于简单或套话较多，听起来千篇一律，缺乏特点，让人很难从中把握和判断拟任人员与拟任职务要求之间的相互关系，这种程式化的介绍必须改进。提请者介绍情况，应着重结合拟任职务的工作性质和要求，介绍拟任人员的特点和专长，说明其胜任本职务的优势所在，并恰如其分地针对其不足之处，提出今后工作中注意和改进的意见。介绍后还应增加常委会组成人员向拟被任命人员的询问程序，通过一问一答的直接接触，增进常委会组成人员对拟任人员的了解，做到既知其名，又识其人。人事任免一定要注意挥地方国家权力机关合议制的特点，充分发扬民主，严格依法办事，这要求常委会组成人员在依法行使职权中必须放弃个人得失，要出于公心，坚持实事求是的原则，全面、准确地反映和表达人民的意愿，保证表决结果的公正性，绝不能把个人好恶、表面印象、私人交情或盲目草率凌驾于人民利益之上。
人事任免表决是在个人投票基础上，集中多数人意见的集体行使职权行为，任何组织和个人都要切实尊重和正确看待最终的法定表决结果，无论出现反对票还是弃权票都是常委会组成人员正常行使权利的表现，无须受到责备，对常委会组成人员审议中的自由发言，也要受到言论免责权的保护，只有这样，才能有效地实施民主审议的制度，也才能提高民主审议的质量。
三、建立健全相关机制，强化干部任职后的工作监督
江泽民同志曾经指出：“要纠正干部工作中重选拔、轻任后监督的现象。”可见，加强对任职后干部的监督，促使他们担负起执政和执法的责任，防止他们由“社会公仆”变为“社会主人”尤为重要。
从这个意义上说，对被任命人员任后的监督，不仅是人大及其常委会行使人事任免权的延伸和发展，而且也是党对新时期人大工作的重要要求。
(一)丰富监督的内容，讲求监督的方法。
多年来，我们在实施人事监督工作的过程中积累了一些经验，逐步形成了一些卓有成效的固定做法，比如要求被任命人员在任职后的两个月内递交任期目标责任书、每年年终向常委会递交书面年度工作述职报告、在任期内至少向常委会组成人员做一次当面述职并接受评议、参加有关的法律法规知识考试等，对于常委会组成人员及时了解掌握被任命人员的履职情况，依法促进廉政、勤政建设，以及增强广大干部的民主法制观念有着积极的作用，收到了较好的效果，得到了社会各方面的重视和肯定，但就目前来看，这些工作还处在不断摸索和完善的阶段，今后还应着重在内容和方法上进一步拓展对干部监督的深度和广度。
一是扩大监督对象的范围。凡由人代会选举产生的“一府两院”主要领导，除个别征求代表意见，安排在常委会会议上进行述职评议外，其余都要在任期届中向常委会递交书面述职报告。二是明确监督的重点。对被任命人员的监督应以其任期目标责任书为主要内容和依据，并要求结合每年全区工作的重点，对其任期目标责任书进行分解和细化，确定各年度工作的主要目标和措施，使任职人员有较大空间分步实施目标，保证监督工作的连贯性，形成对每个干部任期内整体工作情况的较为完整和清晰的监督脉络。二是延伸监督的视角。把对人的监督与对事的监督有机地结合在一起，通过监督“一府两院”推进依法治区工作、促进改革、发展和稳定的工作、办理人大代表议案、“建议”和廉政建设工作等，掌握被任命干部遵守执行宪法法律、贯彻落实人大及其常委会决议，以及依法行政、公正司法的情况，衡量、评价被任命干部的政策水平、工作能力和工作实绩，了解被任命干部是否坚持把人民的利益放在首位，是否在廉政勤政上让人民满意。三是加强监督中的沟通。区人大常委会对被任命干部要多爱护、多关心，并建立与他们保持密切联系的制度，及时将不同渠道、不同角度了解掌握的情况和意见反馈给监督的对象，督促他们改进错误、弥补不足、巩固成绩，同时还要主动加强与区委组织部门的联系，为他们考察任用干部提供参考依据。
(二)加大监督的力度，确保监督的效果。
区人大常委会进行人事监督的最终目的，是防止由它选举产生和任命的国家机关的权力实施者滥用权利，保证国家机关工作在法定权限内正常运转，这种监督既是遵循一定形式和程序进行的监督，也是最能体现民主集中制原则、最切实有效的监督。但由于我们在实际工作中运用的监督手段过于单一，监督的层面过于狭窄，不仅容易出现监督上的空白，也在一定程度上削弱了地方国家权力机关对被监督者应有的制约作用。为维护人大监督在国家监督体制中的重要地位，确保监督的法律效力，我们认为当务之急应从以下几方面问题入手：
第一，改进和完善述职评议制度。开展述职评议是区人大常委会行使法律赋予的职权，加强对国家机关工作人员监督的一种有效形式，目前我们的述职评议工作由于缺乏经验，还存在前期准备不足和后期测评乏力的现象，在评议的深度和力度上均需要加以改善。一是要加大评议前调查研究的力度。调查研究要坚持走群众路线，要把听取意见的范围和对象扩大到任职人员所在单位的领导和群众，通过召开座谈会、填写民意测评表和个别谈话等形式，全面了解和掌握被评议对象履行职责的情况；二是认真整理和分析群众的反映，由区人大常委会人事工作委员会汇总提出对被评议对象的客观评价的综合意见，提供常委会会议评议时参考；三是在常委会会议听取被评议对象述职报告，并对其任职工作进行评议后，由常委会组成人员投票测评，形成评议结果，对评议未通过者视情况或限期整改，或做进一步调查。对确实存在问题，不适宜担当其职务的，应依法予以罢免。评议工作可邀请区委组织部门和纪检监察部门参加，评议结果不仅要反馈单位和个人，而且还要存档备查，作为今后选任干部的参考依据。
第二，加强对任命人员的审计监督。区人大常委会的人事监督要突出对“官”与“权”的监督，应从促进领导干部廉政建设的角度出发，着重抓好权力行使情况的监督。为了解掌握任命人员任职期间的经济情况和廉政情况，有必要完善审计监督这一行之有效的制度。对由区人大常委会任命的国家机关工作人员均应在任职前进行任前审计，即对其在原单位工作期间的任职情况进行审计；对需由区人大常委会免职的国家机关工作人员也要进行离任审计，即对其在即将离任单位工作期间的任职情况进行审计。审计的过程和结果要以报告的形式提交常委会组成人员，作为常委会会议审议人事任免议案的重要依据和必备材料，做到无审计不予任免。对审计中发现有违法乱纪行为的人员，还要适时移交纪检或有关司法部门依法严肃查处。从长远看，审计监督应逐步纳入人大工作范畴，由常委会工作机构牵头组织，邀请区委组织部门有关人员参加，委托并监督有关专业审计部门具体运作。但目前受现行体制所限，审计工作只能由组织部门牵头组织，政府审计部门具体运作，然后再由推荐者将审计结果与提请议案一并报送区人大常委会。
第三，减少人事变更的随意性。区人大常委会任免国家机关工作人员是地方组织法赋予的重要职权，为保证其任免权在法律上的严肃性和实施上的规范性，必须把尊重人民的选择放在首位，严格遵循法定的程序，尽量避免和减少人大选举和常委会任命人员在任期内随意调动的现象。为此，区人大常委会要依法掌握好“个别”任免的尺度，确保任命人员无特殊情况下在本届内的任职有始有终，使常委会组成人员和代表能够充分发挥监督职能，对他们任职的全过程做出评判。确因特殊原因或特殊需要所进行的个别任免，一定要依照法定程序办理，并由提出任免议案者详细介绍和说明理由，经常委会组成人员认真审议表决。
总之，地方国家权力机关依法做好人事任免工作，并加强对被任命人员的全过程监督是宪法法律的要求，也是实现从“人治”到“法治”这样一场上层建筑和意识形态领域的根本性变革的重要环节之一，各级党的组织和领导干部都要自觉在法律规定的范围内行使手中的权力，接受地方国家权力机关的监督和制约。作为地方国家权力机关的区人大常委会，也应在工作中进一步探索对权力监督制约的有效而健全的机制，加强对权力运行情况的监督，保证国家权力在依照国家法律、符合人民意志与要求的轨道上行使。
