海淀区人大常委会主任 胡桂枝
随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立和民主法治建设的发展，地方人大及其 常委会履行宪法和法律赋予职责的任务越来越繁重。特别是江总书记“七一”讲话的发表，不仅为人大工作指明了方向、树立了典范，也为新的历史条件下做好人大工作确定了目标，提出了要求。人大工作要与时俱进，必须站在所处时代的高度，从加强人大自身建设，尤其是常委会组织建设入手，对人大制度发展的趋势、人大工作实践的现状进行再分析、再认识。经过一定的区内外调研和长时间的思考，我想就立足于海淀人大工作的实际，围绕加强地 方人大常委会组织建设，努力符合常委会行使职权的要求，提高常委会组成人员专职化程度 的问题作一初步探讨。
一、提高常委会组成人员专职化程度的必要性
（一）逐步实现常委会组成人员专职化，是健全完善人民代表大会制度的需要。
人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度，是实现人民当家作主，体现中国特色社 会主义民主的主要形式。近些年来，随着地方人大机构及其工作队伍的建立和不断发展壮大，地方人大及其常委会在贯彻依法治国方略、有效行使地方国家权力机关法律职权的工作中有了长足的进步，并在社会主义民主法治建设中日益发挥出无法取代的重大作用。但人民代表大会制度毕竟没有现成的模式，还有许多不够完善、有待健全与发展的地方，我们对于人大工作的认识也是极为有限的。应该承认，按照法律的规定和人民群众的要求，人大及其常会依法行使各项职权的工作在许多方面还没有真正到位。
回顾海淀区人大近20年来的工作实践，我们对坚持和完善人民代表大会制度进行了许多有益的探索，在强化常委会各项职能、改进和丰富履行职责的方式方法上有许多创新之处，尤其在制度创新和运作方式创新上取得了较大的突破和较好的效果。相比之下，在常委会组织建设创新上就略显滞后。由于历史形成的因素和思想观念的束缚，长期以来一直没有从根本上 处理和解决好优化常委会组成人员结构、提高整体素质的问题，使常委会组成人员中的大多数人始终受到“兼职工作”的困扰，不能将全部精力或主要精力放在从事人大工作上，不得已地把履行宪法赋予的重要职责当作一项“副业”来完成，一定程度上影响了国家权力机关职能作用的充分发挥，既不利于维护国家权力机关的法律性和权威性，也不利于人民代表大会制度的健全和发展。
因此就目前而言，提高常委会组成人员的专职化程度，已经成为推动人民代表大会制度前进、促进人大及其常委会工作发展的一项重要课题，亟需我们在不断地总结分析人大工作的实践、学习研究人大工作的理论、理解运用人大工作的法律、认识把握人大工作的特征的过程中，进行新的探索和新的实践。
（二）逐步实现常委会组成人员专职化，是有效提高常委会作质量和效率的需要。
作为区人民代表大会常设机构的区人大常委会，在闭会期间根据《宪法》和《地方组织法》的有关规定，行使对本行政区域内各方面工作的重大事项的决定权、对本级人民政府、人民法院、人民检察院工作的监督权和对国家机关工作人员的任免权，而这些职权的行使只有通过区人大常委会会议这一法定的议政形式才能实现。由此可见，常委会议政水平的高低，职能作用发挥的如何，既取决于常委会组成人员是否能够按照法定程序行使职权，又取决于常委会组成人员是否具有较高的审议能力和水平。
我区人大常委会现有组成人员29人，其中委员23人(含驻会委员6人，不驻会委员17人)。严格意义上讲，所有委员均为“兼职”身份。他们中间有来自企业方面的代表；有来自部队方面的代表；有来自各民主党派的代表；有来自群团组织的代表；也有来自区人大常委会办事机构的代表。有的是市、区代表双重身份；有的是市、区人大常委双重身份；更有兼多职于一身的多重身份的知名人士。他们有责任心、有工作热情，又具有较高的文化素质、议政水平，无奈兼职太多、负担过重、分身乏术，没有足够的时间、精力从事人大工作的研究和常委会审议议题的准备，难于去考虑全局性、根本性、长远性的大事，甚至不能保证出席常委会会议。即便是在人大机关内部工作的委员，也不可避免地受其行政职务的影响，事务性工作占用了更多的精力。
上述因素直接导致常委会会议缺席率高、会前准备不充分、发言针对性不强等结果，使人大常委会集体行使职权的作用大打折扣，影响了会议审议决策的质量。因此迫切需要设立一定比例的专职委员，使他们有足够的时间学习宪法、法律和党的政策，学习各方面专业知识，深入实际进行视察和调查研究，密切联系人大代表和群众，为开好每一次常委会会议作好扎实的准备工作，全身心地参政议政。这既能减轻部分常委会组成人员目前过重的精神压力和工作负担，又能促进和带动兼职委员提高“专职意识”，使常委会的议政水平和会议质量得到保障。
（三）逐步实现常委会组成人员专职化，是贯彻江总书记讲话精神和做好新世纪人大工作的需要。
江总书记在近期的一系列讲话中，反复强调和论述了新时期党的各项工作都要突出创新的重要性和迫切性，提出了进入新世纪，一切工作都要贯彻和体现“求实创新”、“与时俱进”的战略指导思想，这为人大工作开阔了新的思路、新的视野，也为人大工作提出了更高的标准和要求。当今，世界高科技迅猛发展，我国经济领域也发生了巨大的变革，改革开放以及民主法制进程的加快，使地方人大常委会在加强决策和监督的工作中出现了许多新的矛盾和问题，传统的组织模式和工作方法已不适应新时期赋予人大的繁重任务，必须勇于创新，敢于突破，使常委会组成人员的整体素质与结构更趋科学合理。
海淀区的人大工作要围绕区委工作的总体目标而进行，成为推动和确保目标实现的重要力量。在贯彻国务院批复、力促中关村科技园区“一年一变样，三年大变样，五年上台阶，十年建一流”的工作中，在实现“十五”计划、建设信息化、学习化、法制化、国际化海淀新区的工作中，承担起重要的责任和使命。迫切需要通过我们自身的工作创新，根据宪法和有关法律赋予组成人员的地位和作用，将设立专职委员并充分发挥其作用提到重要工作日程上，才能使常委会的组成人员专心致力于人大工作，围绕全区中心工作和总体任务，有重点地开展深入细致地调查研究，直接倾听和收集群众的意见，集中他们的聪明才智为决策的制定提供依据和建议，并督促检查各项决定、决议的落实。
（四）逐步实现常委会组成人员专职化，是促进干部队伍建设的重要举措。
在实现常委会组成人员专职化的过程中，设立并逐步增加常委会专职委员，不仅有助于改善地方人大常委会组成人员的结构，提高地方国家权力机关的整体工作水平，而且还有助于加强和改善党对人大工作的领导，促进党的组织建设，促进地方人大干部与党政部门干部的双向交流。一方面党委可以把优秀干部有意识地放到人大领导与决策的岗位上磨练，培养其民主意识、法律意识和公仆意识，提高其宏观思维和驾驭全局的能力，使人大工作岗位成为培养具有现代意识的将帅之才的一个重要渠道；另一方面也可以为人大干部施展才华提供更多的机遇，激发出他们的积极性和创造力，使他们解除顾虑、振奋精神、努力探索，为党的事业贡献自己的聪明才智。对于提高人大的现实地位、树立地方人大的威信以及增强人大工作的凝聚力，都具有极其重要的意义。
可见，设立一定数量的专职委员，是提高常委会审议质量和工作水平，做好社会转型时期人大工作的需要，是符合“三个代表”要求的需要，是加强党的组织建设，贯彻落实党的十五届六中全会精神的需要，也必将为人大工作在新世纪开创新局面奠定良好的组织基础。
二、实现常委会组成人员专职化的主要依据
（一）符合宪法和地方组织法精神。
虽然宪法和地方组织法没有明确规定常委会组成人员专职化的比例和要求，但就地方人大常 委会所处的法律地位，及其性质和作用所具有的法定职能看，常委会组成人员朝着专职化程度发展，在本质上完全符合“两法”精神。
我国的人民代表大会制度是通过“代议制”的形式实现人民当家作主的权利。由于地方各级人民代表大会通常一年才举行一次会议，且会期有限，因此大量经常性的工作需要由它的常务委员会主持进行。常委会组成人员依法出席常委会会议，集体行使职权，不是简单的个人行为，因为他们既是选民选出的“一般”代表，又是代表选出的“特殊”代表，即“代表的代表”。他们在常委会会议上的发言和表态反映的是一个群体、甚至是一个阶层的利益，他 们对人大工作认识的高低、理解的深浅和参与的多少，也都会不同程度地影响常委会行使职权的整体性要求。现实中，由于常委会组成人员多为兼职，在处理本职工作与兼职工作关系上自然而然地要以本职工作为主，使常委会的集体作用和法律职能很难发挥到位。解决这一问题的最好出路是走常委会组成人员专职化的道路。
为此，在宪法和地方组织法中，分别作出了“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”的规定，彭真同志曾解释 为“实际上将使相当数量的委员专职化”。七届、八届全国人大常委会的工作要点也分别提出“要实现常委会委员的专职化，这是加强常委会组织建设的一个重要方面”，“常委会组成人员必须切实履行职责，努力工作，其他社会活动要服从人大工作的需要”，其本意之一就是使各级人大常委会委员专职化。
（二）具备现实工作基础。
1987年党的十三大报告中明确指出，要加强人大常委会的组织建设，在逐步实现委员年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。根据这一要求，地方人大从八十年代末开始注意逐步改善组成人员的结构。我区人大常委会从第九届起，也先后设立并逐步增加了驻会委员的比例， 通过选举，把常委会办事机构中各委室的主任吸纳进常委会组成人员中，使他们成为半专职化的委员，为进一步设立专职委员，提高委员的专职化程度奠定了基础。
实践证明，驻会委员的设立，对充实常委会组成人员的力量、发挥人大的作用、提高人大的权威性都具有积极的意义。这些驻会委员大多来自党政领导机关，有些是长期工作在基层的领导同志既熟悉区情，又有在区委、政府或区属各基层部门工作的实践经验，通过学习法 律法规知识及人大工作的专业知识，基本了解掌握了从事人大工作的规律和要求，在人大机关各委室工作的得心应手、游刃有余，特别是对涉及本委员会工作的业务更为熟练，能够对相关议题作深入的调研和充分的准备，在常委会会议上的审议发言也有较高的深度和水平。
但近年来随着人大工作任务的繁重和人大工作专业性、法律性的增强，加之人大机关编制少，每个委员会工作人员只有2-3人，驻会委员们明显感到了力不从心，一方面是行政事务工负担加重，大大减少了他们深入调研和准备议题的时间；另一方面由于长期以来知识结构比较单一，又没有时间补充更新相应的专门知识，他们对一些专业性强的工作越来越难以进 行深层次的研究和监督。
综上所述，我们认为设立专职委员在目前不仅更为重要和迫切，而且也完全具备相应的条件。
（三）有探索和实践的经验。
随着人民代表大会制度的健全和发展，特别是人大工作的实际需要，各地人大常委 会的工作都在朝着提高常委会组成人员专职化程度的方向努力，一些省市区县的兄弟人大常委会 已经设立了一定数量的专职委员，如：乌鲁木齐市、大连市、河南的郑州市、济源市等，普遍反映效果明显。在调查研究、审议发言、跟踪监督等方面，都比以往更有针对性和实效性。
我区人大常委会在换届交替之中也曾出现过短暂的专职委员，他们在常委会工作中发挥的作用和优势尤为突出，无论是对议题的熟悉了解程度，还是对议题的研究分析深度，都是兼职委员无法比拟的。我区第十届人大常委会主任史定潮同志，就是退休后仍在市人大常委会工作的一名名副其实的专职委员，由于她有多年从事政府和基层人大工作的经验，又完全摆脱了日常行政事务性工作的纠缠，可以将全部时间和精力投入到围绕常委会审议工作所进行的各项活动中。每次市人大常委会议题确定后，她便组织专题座谈或调研，了解掌握大量实际情况，因此她的发言常常是胸有成竹、言而有据，她的建议也常常是有的放矢、切实可行。这样责任感强、事业心重、议政水平高的专职委员，深得大家的信任和尊重，也为我们开展设立专职委员的工作提供了榜样和有力的证明。
（四）有先行一步的条件。
实现委员专职化的工作之所以进展缓慢，其中既有思想认识上的问题，又有体制、制度上的 问题。由于没有具体的规定和现成的模式，多数人大都处于等待观望之中。但我们认为设立 专职委员既是人大常委会有效开展工作的必要条件，也是人大工作发展的必然趋势，只要它 符合宪法和法律的基本原则，就应该大胆地进行尝试和实践。
多年来，海淀人大工作的特色之一，就是具有敢于创新、勇于开拓的优良传统。海淀区的历 届人大代表都有较强的责任心、使命感和较高民主意识、议政能力，他们中间蕴含着无限的 生命力和创造力，这种汇聚而成的“敢为人先”的首创精神，成为推动海淀人大工作不断前进的不竭动力，促使我区人大工作能够不断地在继承中获得突破、在探索中求得发展，充满了活力。设立常委会专职委员，是我区人大代表及常委会组成人员关注和盼望已久的，在为此召开的专题代表座谈会中，代表们就反映了这一强烈愿望。
近日，中共北京市委在专门召开的人大工作会议上作出了“关于加强人大工作的决定”，其中明确提出“要按照中央的要求，逐步调整完善人大常委会组成人员的结构，使其具有广泛的代表性并逐步扩大专职人员比例。”说明此问题已经正式列入市委工作的重要议事日程，并且很快会在各区、县委达成共识。我们认为，海淀区人大常委会有条件、有信心、有能力先行一步，走在全市各区县人大的前列，从我区实际出发，探索并创造出符合法律规定、适 合区县级地方国家权力机关特点的，最终实现常委会组成人员专职化的新路子。
三、对在我区人大常委会设立专职委员的设想
（一）专职委员的基本条件、产生的方式和设置的比例问题。
基本条件：专职委员应具备较高的政治素质和理论水平，政治上成熟、敏锐，作风上严谨、扎实，有较强的政治鉴别力和政策观念；具备较高的文化素质和法律水平，有较强的专业知识、综合分析能力和开展调查研究的能力；具有较丰富的实践知识和工作经验，熟悉区情，有一定的组织、决策能力；具有强烈的事业心、责任感和勇于开拓进取的精神，身体健康、精力充沛、年富力强，热爱人大工作。
产生方式：专职委员应依法通过人民代表大会民主选举产生。本届内可先将现有人大常委会办事机构中的驻会委员改为专职委员，待换届后，再通过推荐和民主选举设立专职委员和驻会委员。
设置比例：实现常委会组成人员专职化是一项长期的任务，初期可先设立一定数量的专职委员，即在保留现有驻会委员的前提下，适当增设专职委员，使专职委员和驻会委员的人数达到常委会组成人员总数中的二分之一。
（二）专职委员的工作方式、主要任务和享受待遇问题。
工作方式：专职委员应保证在人大常委会机关坚持全日制办公，其工作独立于办事机构各委室，由常委会党组和常委会主任会议直接领导。
主要任务：分别参加工作委员会的工作；围绕常委会审议议题做系统的调查研究或参加特定问题调查；参加各种形式的代表视察活动；进行人大工作理论的研究；完成常委会主任会议交办的事项；在常委会会议上作专题中心发言。
享受待遇：当选专职委员后，其编制、工资关系可保留在原工作单位，享受正处级待遇。人大常委会机关应为其提供与现任委室主任相同的工作条件。
（三）设立专职委员的初步设想和具体步骤。
建议区委结合机构改革工作，对设立专职委员的工作分步进行：
1.先行试点：利用机构改革工作启动之机，本届可从区人大 常委会现有驻会委员中选择3-4名，将其变成专职委员。由区委统筹考虑，解决人大常委会机关处级干部职数的问题，重新配备人大常委会机关空缺的委室主任。通过本届常委会最后二年的工作实践，总结设立专职委员的工作经验，为今后奠定基础。
2.正式实行：从下届开始正式实行设立区人大常委会专职委员的工作。由区委结合换届选举工作，在考虑区人大代表和区人大常委会组成人员推荐人选上，提前有所安排。可从区属各系统中选拔年富力强、熟悉全面工作或部门工作的负责同志，或从人大常委会机关内部选拔优秀的委室负责同志，推荐为区人大代表和常委会驻会委员的人选。在今后条件成熟或许可的情况下，再逐步引入竞争机制。
建议区委在确定下届常委会组成人员人选上，应在保证其知识、年龄结构合理的前提下，再考虑其代表性。避免常委会组成人员与政协委员交叉，避免常委会组成人员中同行业人员的重复。
