胡桂枝
依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党领导人民治理国家的基本方略。国家“四五”普法也提出了新的目标，即“由提高全民的法制观念向提高全民的法律素质转变，由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理转变，提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质”。各级领导干部在依法治国过程中，承担着领导、决策、组织、管理和调控的重任，是广大人民群众学法用法和自觉遵守法律的带头人。继续推进和深化依法治国，关键是要提高领导干部的法律素质。
一、领导干部提高法律素质，具有十分重要的理论意义和实践意义
1.提高领导干部法律素质是建设社会主义法治国家的经验总结。1949年10月新中国成立后，党取得了执政地位。随着中国行政法的萌芽和初步发展，提高领导干部法律意识问题开始摆上我们党和国家的重要议事日程。1950年6月，邓小平同志在《克服目前西南局党内的不良倾向》报告中提出领导干部要熟悉法律、遵守法律，他说：“一个共产党员如果不熟悉共同纲领和政府法令，不懂得运用这些武器去团结和教育人民同敌人作斗争，那末不仅说不上什么领导，而且还会做出违反共同纲领和政策的事情，做出违法乱纪的事情，使自己完全居于无理和被动的地位”。针对全国刚解放的形势，党内一些干部居功自傲、特权思想抬头的苗头，1956年，邓小平同志在党的第八次全国代表大会上强调指出：“每一个党员严格地遵守党章和国家的法律，遵守共产主义道德，一切党员，不管他们的功劳和职位，都没有例外……关于有任何功劳、任何职位的党员，都不允许例外地违反党章、违反法律、违反共产主义道德的规定，在今天具有特别重要的意义”，他特别提出要反对以“老爷”自居的人。建国的最初七年，我国颁布了大量的有关行政管理的法律、法规，就国家行政机关的组织、职权和国家行政机关对社会、经济、文化等各种事务的管理规则和管理方法等做出了规定。而且，这些法律、法规在实践中一般也能得到遵守和执行。但50年代中期以后，特别是到“文化大革命”时期，我国尚不完备的法制未得到维系，不仅未能坚持和发展，反而遭到几乎毁灭性的破坏。那十多年间，中国无论是行政管理领域，还是其他领域，都是人治占主导地位，法制只是作为一种时而使用、时而不用的辅助管理工具。中国的行政管理主要是依政策办事，以领导人的指示和命令办事。1978年12月在党的十一届三中全会上，邓小平同志总结历史经验教训，强调领导干部依法办事的重要性，他指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，他反对那种“往往把领导人说的话当做‘法’不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也跟着改变”的做法。此后，我国法制建设的步伐明显加快，依法行政原则已日益成为全国和人民的共识，并成为国家行政管理的一项基本原则，党中央领导人更强调领导干部要具有较高的法律素质。1980年1月，在中央召集的干部会议上，邓小平提出了要树立法律的权威的思想，“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等”。同年8月在中央政治局扩大会议上，他发表《党和国家领导制度改革》的讲话，强调“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法”。1982年修改后的《宪法》，深刻总结了“文革”的教训，明文规定“任何组织或者个人都不得超越宪法和法律的特权”。在此过程中，新中国法制建设卓越领导人彭真同志为法制建设做了大量的工作，做了精辟地论述，他指出：“要从依靠政策办事，逐步过度到不仅靠政策，还要建立健全法制，依法办事。”此后，国家开展了大规模的“普法”工作，历次“普法”工作都强调要以领导干部的法律意识和法律素质的提高，带动全民普法教育的开展。1993年，八届全国人大一次会议审议通过的《政府工作报告》中，首次明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，作执法守法的模范。”江泽民同志十分重视领导干部法律的培训学习。在他的倡导下，中央多次举办法制讲座，他本人也多次发表讲话提倡领导干部学法，他说：“提高领导干部的法律素质已成为一项紧迫要求。各级领导干部一定要增强学习法律知识的自觉性，并且要形成制度”。1996年3月，八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于(纲要)报告的决议》首次以正式文件形式提出依法治国，建设社会主义法制国家，并把“依法治国”作为治理国家的基本方略，强调要“加强立法，严格执法，不断提高广大干部和群众的法律意识和法律观念”。1997年，江泽民同志在党的十五大报告中首次强调指出：“依法治国，建设社会主义法治国家”，要“深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事的能力”。1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案把这一方略载入了宪法，依法行政、依法治国原则在中国正式确立下来。党和国家建设历史告诉我们，领导干部由具备法律意识转到提高法律素质，由注重依靠行政手段管理逐步向经济、法律、行政手段综合运用转变，是总结我国社会主义建设历史经验得出的结论，是推进依法治国基本方略，建设有中国特色社会主义的必然要求。
2.领导干部提高法律素质，是适应新形势完成新任务迎接新挑战的客观需要。社会主义市场经济的本质，决定它必须是法治经济。市场主体的活动，市场秩序的维系，国家对市场的宏观调控，以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度的巩固完善，按劳分配为主体的多种分配方式的有效运作，市场对资源配置基础性作用的发挥，都需要法律的规范、引导、制约和保障。这些都是市场经济的内在要求。只有提高领导干部的法律素质，才能充分发挥社会主义市场经济的优势，最大限度地调动亿万人民创造财富的积极性，推动生产力不断发展。
我国加入了WTO，加快了中国广泛参与国际合作与交流，按照国际规则开展经济活动的进程。在国际经济交往中，需要按国与国之间约定的规则和国际惯例办事。入世对领导干部法律素质的提高既提供了机遇，又提出了严峻的挑战。领导干部无论组织起草法律、法规，是制定规章和其他政策措施，都要符合法定权限和程序，遵循法制统一和公开透明原则；在执行法律、法规、规章，也要做到公正、合理、统一；还要加强对制定政策措施和行政执法活动的监督检查，促进思想观念、办事方式和办事程序的转变，真正做到从严治政，依法行政。
在新的历史条件下，党员领导干部遵守法律、依法办事，可以更好地坚持、维护和改善党的领导。共产党执政，就是领导和支持人民当家作主。党对全国领导，是通过与人民一起制定法律，把自己的意志上升为国家的意志来实现的，同时党又自觉地在宪法和法律范围内活动，督促各级领导干部带头遵守和实施法律。而领导干部在认真执行党的路线方针政策和推进依法治国的过程中，起着关键的作用，法治的推动、实践最终要靠他们。领导干部依法进行决策、实施领导、管理国家和社会事务的过程，就是在实际工作中实现党和政府的主张，依照法律程序体现国家和人民的意志的过程，从而实现坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事三者的有机结合。
3.领导干部提高法律素质是新时期领导干部改进领导方法和工作方法的重要内容。我国领导活动的主体是中国共产党及其各级领导班子和领导干部，各级领导班子是“作战指挥部”，各级领导干部是全心全意为人民服务的公仆，处在我国改革开放和社会主义现代化建设事业的核心位置，是决策者、组织者、指挥者、协调者。领导干部具备相应的法律知识，带头学法用法，以身作则，自觉树立法律的权威，是重要的领导方法和工作方法。他们的状况如何、素质如何、领导水平和决策水平如何，关系到领导工作的质量乃至成败。领导干部法律素质高，不仅能够出色地完成本职工作，而且也能更好地带领广大人民群众学法、用法和遵守法律，促进全民法律素质的提高。同时，还能以崭新的成熟的面貌出现在广大人民群众面前，让广大干部群众看到自己在许多方面，包括法律素质在内的各个方面都具有较高素质，是过得硬的，具备领导一方工作的能力，从而树立自己良好的形象，建立自己的威信。 反而言之，领导干部如果不懂法，依法管理能力不强，在处理复杂的矛盾和问题时就会无所适从，就会被竞争日趋激烈、法治化程度越来越高的现代社会所淘汰，就不会被干部群众认可，就不是一个合格的领导干部。
4.领导干部提高法律素质是社会文明进步的客观要求。文明包括物质文明、精神文明和制度文明，是指一个国家文化发达的状态，它是人们根据生态环境、生产方式和社会结构创造出来的，反过来又推动社会进步。一个文明的社会，必然是法治健全的社会，是祟尚法治的社会。由于我国自古就有以“以吏为师”的传统，领导干部法律素质显得更为突出和重要。我们党是执政党，享有祟高威信。党和党员是全社会的表率，党的各级领导干部是全党的表率。领导干部的一言一行，对人民群众影响很大，往往起开社会风气之先的作用，成为我国社会文明进步的标志之一。如果领导干部法律素质不高，不依法办事，那么，在社会上和人民群众中将会造成十分恶劣的影响，这正如邓小平同志所说的“在中国来说，谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大”。所以，领导干部具备有较高的法律素质，既可以进一步凝聚党心、民心，促进党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风建设，又可以带动全社会和人民群众自觉学法守法，提高法律素质，提高思想道德素质和科学文化素质，把法治建设与精神文明建设紧密结合在一起，促进社会全面进步。
二、领导干部要认真学习，勤钻苦研，带头实践，全面提高法律素质
多年来，由于党中央号召，许多领导干部认真学习法律，钻研法律，认真依法决策，依法办事，法律素质有了很大提高，为推进依法治国基本方略做出了重要贡献。但是，应该看到，领导干部的法律素质由于种种原因，仍然有不尽如人意的地方。
----有的领导干部自恃特殊，把自己置于法律之上或法律之外，习惯于个人说了算，不尊重国家权力机关的决定和决议，甚至对执法机关的正常工作横加干涉或拒不执行司法机关的裁判，权大于法的现象普遍存在。
----有的领导班子内部往往不能充分讨论研究问题，有意见很难摆在桌面上，依法决策、民主决策、科学决策不够。
----有的领导干部满足于法律知识的学习，没能在树立依法行使权力、履行义务方面下功夫。对如何解决观念问题、信仰问题的办法不多，措施不力，没有能将学法和用法有机地结合。
----有的领导干部对法律认识不到位，认为上级领导说的就是有效的，习惯于上级领导说了算。
上述问题的存在，既有领导干部自身的问题，也有中国长达几千年封建统治和近代法治不健全的传统因素的不良影响，是阶段性的问题，必然会在建设有中国特色的社会主义过程逐步得到解决。
对一个领导干部来说，法律素质主要包括两个方面：一是法律意识，二是依法决策、依法管理的能力。领导干部法律素质的提高有一个循序渐进的过程，是一项长期而又艰巨的任务，必须从学习和实践两个方面来进行。
1.要心中有法。亦即有依法领导、依法行政和依法办事的意识。人总是在一定的思想意识包括一定的法律意识的支配下行动的。无论是立法、执法还是守法，都离不开法律意识的作用和影响。心中有法，要做到法律至上、法律平等。领导干部在议事、决策时，要首先想到法律，有按法律办事的意识，牢固树立法治信仰，真正崇尚法律、尊重法律，自觉用法律规范自己的行为，做到依靠法律出思路，从法律中找办法，使依法办事成为最基本的依据和工作准绳。坚决改变凭经验、凭个人感情、凭长官意志决策、办事的习惯。
2.要熟悉法律、法规和规章。领导干部一般都主管若干个系统或单位，这些系统和单位都有各自的执法任务，都有相应的执法依据，如国家的法律、国务院行政法规、地方性法规和规章。对于这些法律法规，领导干部要做到心里有数。领导干部要采取多种形式，加强对法律知识培训学习，不仅要学习基本的法律，如宪法、民法、刑法、组织法，以及与履行自身职责有关的专业法，还应当学习一些法学基本理论，指导自己的工作实践。要适应正在开展的用法考试考核制度，参加定期法律培训、旁听法院庭审、就案说法等多种形式的活动，接受法律实践教育，为更好地胜任工作打下良好的基础。各级领导干部要通过采取有力措施，增强学法的针对性和实效性，注重学用结合，对法律、法规和规章有了较全面的学习和深入地了解，提高依法决策、依法行政、依法管理的水平。
3.要严格依法办事。为此，一是树立正确的权力观，依法治权。树立行政权力的来源和行使必须合法的意识，坚持全心全意为人民服务的宗旨，摆正自己与人民群众的关系，做到责权利相一致，一方面自己依法行使职权，一方面高度重视依法治权，监督权力的正确运用。
二是领导干部要牢固树立“在法律面前人人平等，维护宪法和法律尊严，任何组织和个人都没有超越法律的特权”等基本观念，制定出来的法规和部门规章不能只考虑地方和部门的利益而同宪法和法律相抵触，做到凡是法律、法规作了规定的，就要严格遵守、执行，依照法定的职责、权限、程序办事，既不失职，又不越权，既不能不作为，又不能滥作为；没有法律、法规明文规定的事项坚决不能做，没有法律、法规依据的规范性文件不能提出、备案和颁布实施。切实做到从行政手段管理社会事务为主向行政、法律、经济手段并用转变。
三是提高行政决策、行政执法工作科学化水平。领导干部不管工作怎么变，但是依法办事、依法行政习惯和传统不能变。要自觉遵守科学的依法办事的程序，使自己的决策、执法法制化、制度化。要做到凡是重大决策、决定及行政措施、规范性文件出台及涉法事项，必须经法制机构进行合法性论证审查，符合法律规定和程序，方可提交审定，否则一律不得进入议事程序；自觉实践行政责任主体责任制，特别是履行行政首长在政府工作中出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的制度；自觉实践行政执法责任制，将中央对地方、上级政府对下级政府、各级政府对其职能部门以及行政机关对公务员的考核，从单纯考核经济指标到不仅考核经济指标，而且考核实施法律、履行法定职责、维护法制统一和政令畅通、创造良好的投资环境和法治环境上来。
4.要自觉地把自己置于法律的监督之下。领导干部权力越大，职位越高，责任越大越要自觉接受监督，不仅要自觉地接受党内监督、民主监督、群众监督、新闻监督，还要自觉地接受法律监督。尤其要在认真执行法律监督的各项制度上下功夫，除了继续认真接受本级人民代表大会及其常委会和人大代表、政协委员的监督、质询、听证等制度外，还要认真遵守行政执法责任制、行政复议制、公示公开制、执法人员持证上岗制，认真遵守行政监察法、层级监督和过错责任追究制，认真遵守公开、说明理由、卷宗阅览、紧急处置等制度，加强对自己行政行为的程序监督，提高行政过程的民主性和透明度。主动接受司法机关对自己行政行为的审查范围，加强司法权力对行政权力的有效制约。同时，要认真学习，主动工作，借鉴其他国家好的经验，积极探索一切行之有效的监督的机制和方式、方法，确保监督的独立性、公开性和民主性，促进自己法律素质的提高。
5.要以全体公民法律素质的提高促进领导干部法律素质的提高。动员人民群众运用法律手段，通过多种渠道和途径参与决策、参与立法、参与管理我国经济和社会事务，依法维护自己的各项民主权利和合法权益，是依法治国的根本任务。标志着各级党委、政府和领导干部领导方式、执政方式的重大转变，对人民群众本身是一个教育引导的过程，对领导干部提高自身法律素质有积极的推动作用。最大限度地宣传群众、发动群众、依靠群众，发挥群众的积极性、主动性和主人翁责任感，领导干部法律素质的提高就有坚实基础，就有获得强大的动力。各级领导干部自己首先学好用好法律，依法决策、依法行政、依法执法，多为人民群众办实事、办好事，言传身教，就会给群众带来信心和力量，就能够有效地组织广大群众学法用法，带动广大人民群众法律意识和法治观念的增强，带动他们更好地遵法、守法，促进法治环境的迅速形成。同时，领导干部要主动创造条件，进一步扩大人民的民主权利，实现人民当家作主，充分调动广大人民群众的积极性。继续开展普法教育工作，在全社会大力提倡学法、守法、依法办事的风尚，促进全体公民法律素质的提高，以形成良好的法治社会环境。
6.要树立世界眼光，扩大学法知法用法视野。世贸组织是市场经济即法治经济的集中体现，它以规则为基础、以法律为导向，对各级领导干部提出了新的按规则办事的要求。领导干部要适应加入WTO的需要，从观念上入世，与时俱进，树立法制经济观念，增强法律意识、信用意识和责任意识；要树立服务理念，重新思考自己的领导方式和领导方法，从根本上改变过去习惯于高高在上，习惯于发号施令，习惯于朝令夕改的做法，切实严格依法办事，按国际惯例办事。
