封晓香
一、从城市管理体制改革的要求看街道责权利统一的重要性
(一)责权利统一是街道办事处履行辖区行政管理职能的重要保证。
责权利统一作为街道办事处履行职责的保证，是在1998年第一次城市管理工作会议上提出的。会议的主要任务是深化街道城市管理体制改革，加强城市的基础工作，推进“两级政府、三级管理”管理体制完善，提高首都的城市管理水平。
街道管理体制改革的目标涵盖了三个层次：(1)把街道办事处建设成责权统一、行为规范、能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体；(2)专业管理部门建设成力量充实、职责明确、依法严格管理的执法主体；(3)居委会建成民主参与、服务充分，政府与群众联系的桥梁。从而形成职责明确、政企分开，条专块统，责权一致，依法行政、民主参与的城市街道管理体制。在管理方式上，构建“统一领导，各司其职，规范管理，强化基层”的新的管理格局。街道改革的原则是坚持街为基础，实行“双下移”；坚持转变职能，做到“三分开”；坚持民主参与，实现“四个自”；坚持责权一致，落实“五到位”。街道改革的基本任务和主要措施是：“明确街道职责，赋予相应权力，保障管理经费，实现政企分开，提高干部素质”。 改革的主要突破点是“一确立、两赋予、三分开”。 “一确立”确立街道对辖区负总责的地位；“两赋予”赋予街道充分的管理权限和相应的财权。“三分开”：政企、政事、政社分开。
(二)责权利统一是街道管理体制改革要解决的突出问题之一。
市政府之所以在街道层面启动城市管理体制改革这样一个系统工程，完全在于街道所处地位的重要性：街道是城市管理的基础和依托，是城市管理各项任务的落脚点。而当时街道存在与此地位不相适应的五大突出问题，已经严重阻碍着城市管理体制改革的进程。五大问题是(1)职能定位不明确；(2)管理体制不健全；(3)责任权力不统一；(4)利益机制不合理；(5)机构人员不适应；责权利不统一，占其中的两条。第一次城管会，市政府为改革列出的时间表是：1999年理顺街道管理体制，2000----2002年，用两年左右的时间，理顺市区关系，初步建立起科学、规范、高效的两级政府三级管理的新体制。
(三)责权利统一是建立“条专块统”新机制的必要前提。
第二次城管会的主题是解决城市管理重心下移。主要任务是下放财权事权、强化区县城市管理功能、继续深化街道管理体制改革。主要是建立“条专块统”新机制，加强居委会建设，进行城乡结合部管理体制改革。通过推进街道“条专块统”的综合管理职能，形成街道统一领导、部门协作有力的管理新格局。为此，建立地区管委会和地区会议两项制度，作为对基层站所实行指挥、协调、监督、检查权的两个法宝。第三次城管工作会的主要任务是贯彻国务院23号令推进社区建设。
三年三次城管工作会，在首都现代化建设中的作用具有历史性。三年来市、区、街道在工作实践中也在不断探索。但近年来城市管理跨越式发展的态势、申奥的形势、人民群众需求的旺势更为迫切，使得推动改革继续深化，解决街道管理体制中的责权利一致的关节点显得更加重要。
二、从安全稳定的角度看街道责权利统一的紧迫性
第一次城管会后，市政府颁布了《街道办事处工作规定》，即1999年1月14日贾庆林市长签发的市府23号令。《规定》中，街道办事处的职能仍沿用宪法的规定：街道是区政府的派出机关。23号令是在1954年《城市街道办事处组织条例》实施近半个世纪以后，北京市颁布的关于街道工作的行政规章。《条例》对街道办事处的职能、职责、职权给予了明确的定位，有了这样的行政规章为什么还在不断地探讨街道的责权利统一的问题呢?我认为，改革是计划经济体制适应市场经济体制需要的一个艰苦复杂的过程，市委市政府的关于城市管理体制改革和街道管理体制改革的政策思路清楚、目标明确，但措施还没有配套；突破点准、时间表快，可进程显得脱节。一方面可能因为要抓紧贯彻国务院23号文件精神，第三次城管会必须要对北京市的社区建设拿出相应的举措，所以街道层面的改革刚拉开序幕，又紧锣密鼓地推出了社区层面的改革。
另一方面，区县一级没整体连动。最为关键的，可能还是改革涉及到深层次的敏感问题时推进困难，处于胶着状态。这样，就使得在确立街道负总责地位作为改革的突破点提出后，造成了定位与实际的错位；目标与过程的错位，标准与能力的错位，在基础层面的管理上最终的表现仍然是职能的交叉和缺位。当前安全生产以及社会稳定工作中大量存在于末稍的问题就是突出的例证。处于负总责地位的街道办事处，在实际工作中仍为专业知识、人员不能到位，处罚不能到位的情况所困扰。“6．16网吧火灾案事件的震撼是巨大的，惨痛的代价使我们对地下空间的隐患更加忧心。地下空间的管理与生产安全社会稳定工作一样，存在部门上下对不上口、机构设置不合理、人员严重不足、经费不足，还要应付多头管理带来的诸多不便等问题。
综上所述，街道面临的压力是全方位的。所以，解决街道管理体制中责权利统一的问题，决不仅仅是对管理规律中一个一般性规则的探讨，而是城市管理体制改革过程中深层次问题的聚焦，更是街道实际工作中急需突破的难点，近来，落实党中央国务院三令五申的安全稳定工作在基层暴露出来的矛盾，更凸显解决这一问题的迫切性。
三、从改革发展的需要看街道责权利一致的必要性
第一次城管会时贾庆林同志预见到：赋予街道“三权”(对基层站所的领导或协调权、指挥权、监督权)。执行起来可能会出现一些问题和矛盾，但要毫不动摇。
按照三次城管会确立的改革目标、改革思路、以及构建的管理新体制、新格局、新框架的总体要求，街道层面作为突破点刚刚迈出了一步，改革的力度和范围都很有限，在街道管理体制改革中，还存在着观念、认识、体制、法制、素质等方面的问题。需要尽快解决，以适应城市管理体制改革发展的需要。
(一)宣传力度小，认知程度低，研究欠深入，指导不得力。
过去形容街道和职能部门的关系是上面千条线，下面一根针，现在变成了上面千根针，下面一个墩。不管是针还是墩，总之街道是基础。但由于宣传力度小，很多职能部门仍然停留在旧的观念、体制和方法中，对街道改革的认知不够。由于种种原因，重心下移停滞不前，现在好多工作不是向下延伸，而是给下面派活。乱发文，乱进社区，乱提指标，乱挂牌子(每个居委会至少挂12个)的现象不少。原因之一，是对关键性问题缺乏深入的研究，指导不很得力。 建议应该扩大对街道改革的知晓率、支持度，为街道改革营造良好的氛围，真正把街道的改革放在应有的位置，下决心在解决街道的权能问题上深入调研，有所作为。做到问题有人解决，措施有人落实，工作有人推进。
(二)职责不清楚，协作是难题，管理有断层，没有双下移。街道管理新体制的第一句话是职责明确。23号令对街道的职责规定是明确的，但上面一些管理机构设置不合理、职能不清、职能交叉现象依然普遍存在，街道又怎么能做到众人皆醉我独醒呢?例如政事不分，街道就不能不当“运动员”；管理部门职能繁杂，街道就疲于应付；上面审批越多头，街道事情越难办。例如社区居委会用房，从规划到审批验收，程序自上而下，层层过关，认定权责归属上划分过细，实际执行操作就很难。这样的管理方式下要求专业部门协作有力不大现实，要求街道统一领导，从根本上讲也是很困难的。
由于双下移工作进展缓慢，职能部门的基层站所配置不合理，力量不足，一街一所、一区一警的问题目前还落实不了，基层站所在管理上也的确存在难度。街道在管理重心没下移的情况下，机构人员与职能部门同步精减。现在的情况显然是专业部门到不了位，补缺的责任天经地义地落到了街道头上。而目前大力推进的社区建设，为加强居民自治，市、区政府要求理顺街道居关系，要给居委会减负，交办的事情要权随责走，费随事转。一方面街道着力推进社区居委会的民主自治进程，积极调研探索，另一方面，在现行体制下要求街道自下而上地做到位，皮之不存，毛将焉附?虽然街道始终都在尽力做着领导最好的助手，与此同时，上下也确实都能感到捉襟见肘、力不从心的困扰。所以上下也就不能不正视基础不牢的现实。
建议市区政府在现代化管理体制上加强研究指导，适应市场经济的客观要求，在街道政企分开的基础上，推进政事、政社分开，探索管理的专业化市场化道路，研究实现管理重心下移的具体思路，制定上下连动的措施，解决审批权过于集中和管理重心仍然偏高的问题。如果一时难以解决，至少要解决对街道一刀切和本末倒置的考核方式的问题。
(三)三权不落实，任务缺财力，条专不到位，块统难奠基。23号令赋予了街道对职能部门的派出机构有统筹协调、领导指挥，监督检查“三权”，以健全综合管理的运行机制。从实际运用这“三权”的效果看，普遍反映使用乏力。因为缺乏可操作性手段和制约措施。其表现，首先是只管事不管人，人、事脱节，没力度。其次是管事却没有行政沟通的固定渠道和制度保证，街道没有知情权，而沟通是把事办好的前提。第三是协调缺乏刚性，街道的协调工作大部分是一些不直接关系全局的具体矛盾的微观协调，通过协商解决问题的软协调和上级布置一项工作后的被动协调。这就决定了这种协调的局限性，容易相持不下。第四是监督检查的反馈机制不完整。街道都建立了地区管委会和地区会议制度，也按程序进行协调评议，但基层站所的工作和干部的升调任免并没有形成所预想的机制，作为一项制度究竟执行得怎样街道无从得知。现在好多事情都讲应该如何，不说没如何怎么办，实际上就等于没办法。
财力保障体系还是比较完善的，按现在的财政体制，简而言之，就是给多少钱办多少事。但突出的问题是部门预算要求的预见性与工作不可预见性的矛盾：定量的财力与不定量的任务的矛盾；部门预算早，各条条下达任务迟的矛盾以及摊派情况仍不能杜绝的矛盾。
在条专块统的新机制中，条专是块统的基础。最突出的问题是在条专没到位的情况下，片面地强调或夸大街道负总责的地位。这种片面性表现在(1)忽略了建立条专块统的体制是一个复杂的过程，不可能一蹴而就。(2)忽略了双下移是条专块统的前提。(3)忽略了条专尚没到位的客观现实。(4)忽略了街道向辖区布置地区性、社会性、群众性的工作任务，所负担的是监督检查落实情况的职权。街道作为政府的派出机关，其责任范围应有科学的界定和划分，应与其职能相称。
建议尽快明确职能部门的职权范围，特别是职能部门专业管理的职责和管辖范围，充实基层力量，促进条专，确保条条管理到位。建立以部门领导为核心的层级责任体系，凡出现问题，首先追究部门和领导人的责任，以此健全奖惩考核制度。作为实现街道负总责过程的有效补充，可以建立固定的部门间工作内容的交流制度，保证街道的知情权。为保证在突发情况下无序状态的有效解决，可以按解决问题优先原则建立一个可操作程序预案，明确在非常情况下谁是处理问题的第一主体及其权力责任。
(四)责权不对等，利益不均衡，法制不健全，素质有高低。“不是一级政府的一级政府”，这句话在上下左右都耳熟能详。这就让街道陷入了一个很大的误区。街道是区政府派出机关的定位在假做真时真亦假中被动摇着、改变着，其直接后果也是耳熟能详的一句话“责任无限大，权力无限小”。且不说以前存在的条块关系问题没得到根本解决，街道负总责这句话被普遍运用以后，急难烦乱下放的事情，不但比以前还有过之，而且似乎更名正言顺了。责权尚不一致，也就谈不上利益的均衡。一方面是街道做为一级组织以高度的责任感竭尽所能去完成交办的任务，特别是在完成突击性、突发性的工作或难度大、影响大的工作时，街道的“虎头”作用尤为突出；另一方面，在这些工作完成后，特别是在总结、表彰时，街道的“蛇尾”地位也显而易见。
这并不是哪一方面主观上的故意，完全是体制机制存在的问题使然。比如为加强出租房屋和外来人口管理，区财政拨款，街道发钱，而协管员队伍管理问题仍然理不顺。比如综合治理工作中，发案率高、破案率也高，派出所可以受奖，而因发案率高，办事处要受罚。对法轮功的监控、追逃，地区的综合治理、环境的综合整治中凡需要执法力量，街道牵头组织协调工作似乎成了唯一的主体，执法主体却好像在干份外的事。一项集中的活动完成后，街道还要给予执法部门奖励。由于没有制度和措施的保证，很大程度上街道与站所的关系靠人熟、靠经济手段。这其中街道还承担着列支渠道、列支项目不合理的责任。
如果财政体制改革到由结算中心统一支付时，那么维系这种协调关系将更加困难。法制不健全。全市还没有一部城市管理法来统一规范和调整城市管理的行为。有的专项法规过于原则，并且缺乏配套和实施细则(比如小广告问题)。执法不严，漠视法规，力度不够，执法困难，甚至腐败现象都存在。比如在安全大检查中，熟视无睹的有，跑风漏气的有，执法对象比执法者还理直气壮的也有。同时，执法过程中相对繁琐的手续和需要履行的程序的矛盾似乎也使执法部门左右为难。
在执法队伍和管理人员中，有一些人缺乏必要的法制素质和职业道德。搞变通，不负责任甚至串通一气，影响了执法的严肃性和管理的效率与质量。对此也还缺乏强有力的监督制约机制。法制和素质中的一些问题，同样是条专块统的制约因素。
街道办事处每年要与区政府签订至少10个责任书，这些责任书中都是讲责任，基本不讲权力和利益。但责任制作为一项制度，它首先强调的是责任，但在规定责任的同时，也规定责任者在责任范内应有的边界权力，还应该规定实现责任后的应得利益。
在街道负总责的问题上，市区政府以及社会各界都应该持有客观的、科学的态度。既然改革把街道作为突破口推到了第一线，就不能没有“后续部队”的支持和援助。市区政府应该继续下力量，清除双下移工作中实质性的障碍。当然，健全法制主要靠市政府，提高人员素质也需要更长的过程。
建议：1、责成相关部门科学界定和划分街道的职责，按权责一致原则明确责任主体和范围。2、在现行体制下，由于复杂的原因，虽超出街道权限，但还必须交街道办的事情，则要尽量使之具体化、程序化、制度化。3、建立强有力的监督制约机制。磨刀不误砍柴功。既然工作要求很严格，监督制约就不是可有可无。4、不要忽视激励机制的作用。
(五)守土本有责，主动并积极，创造新优势，开拓更进取。责任是压力，权力是实力，利益是动力。单有压力而无实力和动力，则责任的实现缺乏必要的保证和激励力量。当前，与街道职能定位相匹配的责权利统一的问题亟待解决，街道要不等不靠，积极主动地开展工作，扬长避短，立足新起点，创造新优势，努力为推进城市管理体制的改革积累经验，开拓进取。
