海淀区人大常委会教科文卫工作委员会卫生课题组
当前，受市场化的影响，大多数本应是公益性的医疗机构，实际上却以营利性模式在追求高收入，让百姓承担了过于高昂的医疗成本，导致医疗卫生事业丧失了其公共品的本质，老百姓“看病难、看病贵”甚至“因病致贫、因病返贫”的问题，已经成为社会普遍关注、反映强烈的焦点。 温家宝总理在今年政府工作报告中强调指出“要切实解决人民群众看病难、看病贵的问题”……。
造成百姓“看病难、看病贵”的原因是多方面的，解决问题的有效办法之一，就是要大力推进和发展社区卫生事业，优先满足所有百姓的基本医疗卫生需求，并通过社区医疗合理调剂分配患者流向，实现大病去医院，小病在社区，诊断在医院，治疗在社区的目标。这样不仅能为百姓提供基本的医疗卫生保障，更能为那些老、弱、残患者提供方便，真正体现“低成本、广覆盖、高效益、方便群众”的原则，特别是在我们已经进入老龄化社会的今天，完善社区卫生服务的重要性更是显而易见的。
2005年上半年，我们对我区社区卫生服务建设与发展情况进行了调研，听取了相关部门就目前我区社区卫生服务工作情况介绍，先后到城区、山后农村和驻区单位三种不同类型的14家社区卫生服务机构进行了实地调研，了解现状，听取意见，同时还到大兴区进行了参观学习考察。通过上述系列活动，大家普遍认为：我区社区卫生服务事业经过几年努力建设，已经取得了一定的成绩，凸显出了其良好的社会效益，得到了群众的认可和欢迎。但整体发展还不均衡，与全国加强社区卫生服务工作文件精神要求，与人民群众的实际需求，与本市的大兴、西城等先进区相比还存在较大差距，一些影响和制约社区卫生服务的问题还有待于进一步解决。
一、海淀区社区卫生服务的现状
（一）社区卫生服务机构设置基本情况：
我区从1997年开始开展社区卫生服务工作，到目前为止已建立社区卫生服务组织108家，其中社区卫生服务中心39家，社区卫生服务站69家。
1、社区卫生服务中心建设情况：根据《北京市社区卫生服务中心（站）设置的指导意见》要求，我区城区23个街道应设置23个社区卫生服务中心，七个乡镇按要求应建7个社区卫生服务中心。
目前，区属20个街道，建有社区卫生服务中心15个，都是由原来的街道医院（区卫生局所属的一、二级医院）转型而成的，覆盖15个街道。非区直属的永定路、清华园、燕园三个街道分别由驻区航天中心医院、清华大学医院、北京大学医院承担社区卫生服务中心职能。18所大学社区卫生服务中心是原来大学校医院转建而成。七个乡镇只有3个是由乡医院转型设立的，上庄、温泉、西北旺和苏家坨镇是由农村地区乡镇卫生院代替行使社区卫生服务中心职能。
2、社区卫生服务站建设情况：按照《北京市社区卫生服务中心（站）设置的指导意见》，我区城区应建社区卫生服务站91家，目前已经建成69家（区属社区卫生服务站33家，辖区社区卫生服务站36家）。乡镇社区卫生服务站按要求应建40家，目前正在建设2005年能够投入使用的有9家。
到2004年底，全区所有社区卫生服务中心和75.36%的社区卫生服务站已经纳入基本医疗保险定点范围。
（二）社区卫生服务站用房情况
社区卫生服务机构业务用房主要有无偿使用、自购、租用三种形式。政府办的33个社区卫生服务站，面积均为60平方米以上，达到北京市社区卫生服务站用房标准，总面积6537平方米。其中29家为租房，年总租金439.08万元，卫生局补77.6万元，差额部分由社区卫生服务机构自行负担。
（三）海淀区城区区属社区卫生服务机构财务运转情况
1、城区区属社区卫生服务机构2004年财务收入情况。
2004年城区区属社区卫生服务机构总收入为13722.33万元，市区两级政府投入为624.71万元（市级社区卫生机构建设以奖代补188万元）。33家社区卫生服务站总收入2997.05万元，其中政府投入为200.56万元，占总收入的6.69%。
2、城区区属社区卫生服务机构2004年财务支出情况。
2004年城区区属社区卫生服务机构总支出为14409.83万元（33家社区卫生服务站总支出3130.23万元，其中人员费用占23.63 %,药品支出占57.89 %,职工教育、培训支出占0.54 %,房屋租金占6.76%,其他费用支出占11.18 %）。
3、城区区属社区卫生服务机构2004年财务结余情况。
2004年度区属社区卫生服务机构总结余为544.24万元，其中社区卫生服务中心结余677.42万元，社区卫生服务站结余-133.18万元。各社区卫生服务站基本上是亏损经营。
（四）人力资源情况。
目前，政府办（即卫生局所属的）33个社区卫生服务站共有医务人员211人，其中医生100人，护士70人，其他41人。中专以下学历占51.18%；接受市、区两级培训率为67.17%。
（五）社区卫生服务机构开展的工作。
基本医疗和预防保健。基本医疗主要是常见病、多发病及诊断明确的慢性病的治疗和康复、出诊服务并承担双向转诊。
预防保健主要是对妇女、儿童和老年人保健进行指导；对传染病、地方病进行防治，开展计划免疫等免疫接种工作；提供计划生育技术服务等工作。部分中心开展24小时全天候服务，社区卫生服务站实行周一到周五8小时，双休日半天工作制。
二、目前我区社区卫生服务事业发展中存在的问题。
（一）高价用房影响和制约着我区社区卫生服务站的建设与发展。
根据北京市财政局、卫生局、民政局《关于合理解决社区卫生服务用房的通知》京财社[2002]555号文件规定：街道办事处应无偿或平价提供社区卫生服务用房，建设部门和物业管理部门在新建或改建居民区时，应合理配套和无偿提供社区卫生服务用房，并由区县政府部门负责监督落实。我区虽然对京财社[2002]555号文件进行了转发（海财社[2002]162号），但用房问题涉及到卫生、民政、财政、街道、建委等多个部门，由于没有明确各部门的责任，彼此间缺乏有效配合，使用房问题一直没有得到解决，高价房租已成为我区社区卫生服务发展的最大障碍。
截止2004年底前，已经有塔院、东升园、魏公村三家因房租过高而被迫停业。西木社区卫生服务站支付不起60平方米以上房租，只能缩小租用面积，因用房面积不达标，至今没有获得合法营业执照。
（二）财政投入不足，影响和制约了社区卫生事业发展。
1、从城区区属社区卫生服务机构2004年度收入情况上看政府拨款仅占4.55%，区财政投入比例太低，医务人员的工资、奖金及房租只能自己解决，导致了社区卫生服务只能以医疗为主的模式，以追求经济效益为目的，出现了“重医轻防”、“只治不防”的现象，使社区公共卫生工作受到影响。
2、社区公共卫生服务经费拨付不应把外来人口排除在外。
加强区域疾病预防和控制，确保区域内无重大传染病的暴发与流行是政府责任，外来人口具有居住环境和饮食条件差，卫生和防病意识不强等特点，是传染病易发人群，也是我们疾病防控的重点和难点，而我们在财政投入上却是空白。让医疗机构承担经济费用显然是不合理的。
3、对非区属医疗机构承担公共卫生服务缺乏补偿机制。
对辖区非区属卫生服务站承担公共卫生工作，区财政对他们没有进行有效补偿，造成了他们参与公共卫生服务越多，经济负担就越重的不合理现象。
（三）医保政策影响和制约社区卫生服务发展。
社区卫生服务机构与二级、三级医院医保用药目录的不一致，使百姓即便在已经确诊的情况下，还得到大医院挂号、交费、诊断、取药，这样不仅增加了大医院的门诊压力，增加了患者的经济负担，同时又给患者造成了极大的不便。
辖区内高校校医院（社区卫生服务站）虽然已纳入定点医保机构，但因为社保局只对中心结帐，不对社区卫生服务站结帐，对于居住在高校社区内的家属，存在只能享受基本医疗服务，却不能直接报销的困难，尤其是对那些老、弱、病、残的百姓造成了极大不便。
（四）社区卫生服务机构建设方面欠帐太多，分布也不够合理。
1、在社区卫生服务中心建设方面。位于城区的香山、马连洼、西三旗等五个街道目前还没有社区卫生服务中心，是由其它社区服务中心代行发挥职能。在农村地区温泉、苏家坨、上庄和西北旺四镇是由原乡镇卫生院代理行使社区服务中心职能，而这些医院在北部地区建设过程中又面临着拆迁、规划和建设等问题。
2、在社区卫生服务站建设方面。从城区范围看还缺22家社区卫生服务站，而花园路、万寿路、紫竹院和学院路的缺口为最大。在七个乡镇中，2005年能够投入使用的只有9家，还缺31家。
香山、马连洼、西三旗、上地和北部四镇正是我区卫生资源匮乏地区，医疗设备陈旧老化，人才短缺，技术力量薄弱和老百姓看病不方便等问题十分突出，同时又存在着外来人口多，卫生环境和生活条件比较差等诸多问题，是我区疾病防控、预防保健重点和难点地区，无论是从方便百姓，还是从加强全区疾病防控工作角度，都应当是我们重点加强建设的区域。
（五）社区卫生服务整体水平还有待于进一步提高。
1、社区卫生服务缺乏专门的组织、领导、协调和监管部门，不利于社区卫生服务事业的发展和“六位一体”功能的全面落实。
2、城区区属社区卫生服务站从事社区卫生服务工作的人员总量不足，学历结构偏底，培训率低，医疗诊断能力和预防保健指导能力水平偏低。
3、由于受社区卫生服务机构条件和水平的限制，同时缺乏有效的探索，双向转诊政策没有落实。
三、加强我区社区卫生服务工作的建议与对策
（一）区委区政府要提高对发展社区卫生服务的必要性和重要性的认识，明确政府责任，将社区卫生服务事业建设和发展纳入全区经济发展规划。
加强社区卫生服务，为百姓提供安全、可靠、收费低廉的基本医疗服务是政府的重要职责。北京市政府已经明确“十一五”期间社区卫生服务的发展思路即：立足现有体系，强化政府责任，坚持政府为主导的举办体制，健全政府投入为主的补偿机制，在确保公平性和可及性的基础上，加强卫生资源的调整、整合、发展，做好规划，提高社区卫生服务体系的运行效率。为此，我们建议区委区政府将社区卫生服务事业作为建设和谐社会的重要内容纳入全区发展规划，明确任务和发展目标，由区委区政府统一协调，拿出具体措施，力争在有限的时间内有效解决我区社区卫生服务发展中存在的问题。让百姓在区域经济发展中，在和谐社会建设中获得实惠。
（二）由政府统一协调相关职能部门，依照国务院和北京市政府的有关文件精神，切实解决社区卫生服务机构用房的问题，为我区社区卫生服务事业发展打造基本平台。
大兴区由区委区政府统一协调，统一投入，利用3年的时间，在全区建立了统一标准，统一标识，统一建设的社区卫生服务机构155家，为发展社区卫生服务事业打造了基本平台。西城和宣武也已经按要求全部解决了社区卫生服务机构用房问题，朝阳区已于2003年9月1日，取消了所有由街道提供社区卫生服务机构用房的租金。
为此，我们建议区委区政府按照卫生部等国家十一个部委2002年制定并经国务院同意的《关于加快城市社区卫生服务的意见》的规定，结合北京市社区卫生服务事业“十一五”发展要求，由政府统一牵头，卫生部门提出规划，财政提供支持，其他部门共同配合，列出计划，解决目前19个社区卫生服务站使用街道用房的房租，对于其它15家社区卫生服务站用房政府应按照标准面积全额支付房租，力争用2-3年的时间全部解决我区社区卫生服务用房的问题。同时要明确责任，解决新建、改建居民区合理配套和无偿提供卫生服务站业务用房的问题。
（三）区政府要加大财政投入力度，切实解决公共卫生服务投入不足的问题。
1、根据北京市确定的社区卫生服务机构用房和硬件配套设施标准，加大财政投入，确保硬件设施到位。
2、按城乡一体化要求进一步提高社区公共卫生服务经费标准，（目前我区公共卫生服务经费标准为每万人口7.8万元，西城区为每万人口13万元，朝阳区每万人口8.5万元）。按实际服务人口数量（含外来人口）进行拨付。对非区属社区卫生服务机构承担公共卫生任务的，区财政应按其成本予以补偿。要确保社区公共卫生服务经费随财政经常性支出增长逐年增加。
3、在条件允许情况下，区应在财政上保障属于公共卫生职能的开支和人员工资。（注在本届市人大常委会第22次会议上，市人大常委会已经向市政府提出要从财政上保障属于公共卫生职能的开支和人员工资）。
（四）根据需要，合理规划、合理布局，建立完善的社区卫生服务网络。
1、尽快完成城区香山、马连洼、西三旗和上地等街道社区卫生服务中心规划建设工作，完成温泉、苏家坨、上庄和西北旺四镇卫生院转型工作。在北部地区规划中，要确保五个社区卫生服务中心规划的落实，并要作到早建设、早发挥功能，防止出现空白点。
2、尽快完成城区22个，乡镇地区31个社区卫生服务站建设，确保我区社区卫生服务网络完善并发挥应有作用。
（五）建立社区卫生服务机构，加强对社区卫生服务的领导、组织、协调、业务指导和监管力度；建立有效的人才引进和培养机制；通过与大医院建立有效协作关系，开展双向转诊试点工作，促进社区卫生服务整体水平的不断提高和服务功能的全面落实到位。
1、西城和大兴两区为了加强对社区卫生服务工作的领导，专门成立了“社区卫生服务管理中心”，对发展社区卫生服务事业起到了很好的推动作用，为我们提供了成功经验。我们建议以深化我区行政管理体制改革为契机，进一步加强“海淀区医院管理中心”和“社区卫生服务中心”的指导作用，加强对社区卫生服务工作的领导与研究、组织与协调、监督与评估，促进社区卫生服务事业发展。
2、重视社区卫生人才队伍的建设，建立和完善社区基层卫生人员的培养机制和用人机制，提高基层卫生人员的专业技术水平，切实解决目前存在的学历结构偏底，培训率低，医疗诊断能力和预防保健指导能力水平偏低等现实问题。
3、学习借鉴其它区县的成功经验，开展建立双向转诊试点工作，并以此为纽带，使社区卫生服务机构与大医院间建立有效协作关系，促进我区社区卫生服务事业的发展和整体水平提高。
（六）建议北京市劳动和社会保障局调整医保政策，扩大纳入医保定点范围社区卫生服务站用药目录；解决目前居住在高校社区内家属普遍存在只能看病，却不能直接报销难题。
良好的社区卫生服务是政府应当提供的公共品，加强社区卫生服务建设是建立完善公共卫生体系中的重要环节，是政府的重要职责。高度重视社情民意，抓住关系民生的突出问题，多为百姓排忧解难，是坚持以人为本，建设和谐社会的重要内容，是创建服务型政府的出发点和落脚点。虽然我们正在争创全国社区卫生服务示范区并且已经取得了一定成绩，但个别的典型不应掩盖我们存在的问题和差距，如果社区卫生服务事业发展中的根本问题得不到解决，那么，我区社区卫生服务事业在“十一五”期间就很难有大的突破和发展。
总之，医疗卫生事业关系到每一个人的生老病死，防治疾病、提高人口健康水平是我国全面建设小康社会的一项重要目标和核心任务，也应当是我们建设和谐社会的重要内容。我们真切希望，目前我区社区卫生服务事业建设和发展中存在的问题，能够切实得到区委区政府的高度重视，并在区委政府统一协调下得到很好解决，为实现社会事业与区域经济均衡发展，为建设和谐海淀，涂抹重重的、实实在在的一笔。
