海淀区人民法院民三庭
随着近年来海淀区城市化进程的加快，在人们面前展现了多种经济齐头并进的生动的历史画卷，社会主义新农村建设，更为之添上了浓墨重彩的一笔。同时也应看到，中关村科技园区的建立和发展，六环路的建设，乡村经济向城市经济的转轨，多种因素促使涉农经济纠纷逐年增多，利益冲突日益多样复杂。能否妥善处理这些纠纷，将关系到农民的利益、农村的发展和社会的稳定。2005年9月起实施的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，也唤起了我们对相应问题的更多关注。由此，海淀区法院对最近三年受理的所有涉农经济纠纷案件进行了收集、整理、统计和分析，并利用办案机会，多次深入农户、村委会，走访农村经济主管部门，召开研讨会。现将通过这次调研所发现的问题和有关建议，形成报告，供有关部门参考。
一、涉农案件的简单概括
海淀区法院2003年受理涉农经济纠纷案件23件，2004年受理32件，2005年受理133件。虽然案件总量不是很大，但上升幅度较大，且这些案件大都与农村政策的调整、海淀区城市化的发展有密切的联系。主要可分为四种类型：
1、承包合同纠纷。主要包括以下几种情形：一是因合同订立存在瑕疵产生的纠纷，例如以未履行民主议定程序为由要求确认承包合同无效的纠纷、双方未签订书面承包合同产生的纠纷、承包合同约定不明产生的纠纷等；二是因合同履行过程中的违约行为产生的纠纷，例如发包方单方解除合同引发的纠纷、承包方拖欠承包费引发的纠纷。
2、承包经营权流转纠纷。主要包括以下几种情形：一是土地流转不符合法定程序引发的纠纷；二是未经确权直接流转后农民要求收回土地的纠纷；三是仅确权未确地土地流转合同到期后农民要求收回土地的纠纷。
3、承包地征收补偿费用分配纠纷。主要包括以下几种情形：一是占地补偿办法不公开、不透明引发的纠纷；二是占地补偿费执行标准纠纷；三是占地补偿费分配纠纷。
4、撤销乡村建制后集体财产的返还和分配引发的纠纷。这类纠纷存在的问题包括集体财产应当如何确定和评估、社员身份如何认定、社员代表大会能否代表普通社员的利益、集体财产如何分配等等。
应当指出，城市化的进程也是法治化的进程，并且这种法治的需求常常表现为农户维权意识的明显增强。在海淀区城市化进程中，农民的思想不断地得到解放，法律意识有了很大的提高，因此在自己的利益受到侵害时，开始学会运用法律的武器维护自己的权益，有时甚至更愿意诉讼而不是盼望行政部门调处。在2003年至2005年188起涉农案件中，农民个人作为原告的有78件，占42%。与农民法律意识增强形成对比的是，村级组织对农民权利的漠视和敷衍，有的村委会要求村民代表表决，直接行使全部农户承包土地的流转权，无异于直接剥夺了少数农户的土地承包权。农民法律意识增强的另一个表现是诉讼主体的群体性。涉农案件的诉讼主体有时是众多的、有组织的农民，或者虽仅个别农民提起诉讼但背后隐藏着众多的同类问题的潜在诉讼。如某村民诉苏家坨镇后沙涧村村民委员会土地流转合同纠纷案，表面上只有4位农民分别起诉，但庭审过程中，百余名后沙涧村及周边地区其他村村民要求旁听案件，在休庭后，上述村民围堵被告诉讼代理人不让离去，引发群体性事件。在蔡德启等社员诉玉渊潭经济合作社、农工商总公司的案件中，旁听人员挤满法庭，并有千余户社员关注着案件结果，以决定将来是否起诉。
二、城市化进程与涉农案件原因分析
城市化是一个漫长而复杂的过程。海淀区的城市化进程，呈波纹状由三环、四环、五环、六环，逐步推进。根据修编后的北京城市总体规划，海淀区定位为首都城市功能拓展区。伴随着中关村科技园区的建设，北部新区的城市化进程明显加快。正是因为区域快速发展，使城市化进程不同阶段产生的农村经济利益冲突，可以在同一时间段内，在不同地区表现出来。我们试将之归纳为三个阶段的影响。
1、早期影响——承包与流转的冲突
在京郊地区，农民种地收益低，每亩土地年平均收入仅为400至500元，承包后亲身耕种土地对农民没有吸引力。而城市化带来的就业机会，使海淀区大量农民进入企业务工或从事其它经营活动，从事非农业工作的收入往往比耕种土地高十数倍。在此情形下，无法真正落实“分田到户”式的家庭联产承包，大片土地长期承包给集体经济组织以外的单位或个人耕种，将相关收益分配给本集体成员。2000年3月颁布了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》，随后北京市出台了农村税费改革及农业税的减免等一系列政策。农业税费的减免使得从事农业生产的收益增加，加之农民务工所产生的风险影响，因此有些农民希望收回外包的土地自己耕种。2004年5月，北京市政府要求全市落实中央农村政策，深入贯彻《农村土地承包法》，于9月底前全面实现确权确地的农村政策。海淀区于2004年9、10月份进行了确权确地的工作。鉴于大片土地长期承包给了其他个人或单位，在无地可确的情况下，鼓励土地流转，许多集体经济组织未经确权、确地程序，直接与农民签订了土地流转合同。因而出现了大量因土地流转造成的承包合同纠纷，例如以土地流转不符合法定程序要求确认流转无效并收回土地的纠纷、未经确权确地直接流转后农民要求收回土地的纠纷、仅确权未确地土地流转合同到期后农民要求收回土地的纠纷等等。
2、中期影响——征用与补偿的冲突
近年来随着中关村科技园区的兴起和六环路等道路建设工程的推进，海淀区工业、商业用地需求大量增加，许多农村土地都成为或即将成为政府征地的对象。在征地过程中出现了诸如占地补偿办法不透明引发的纠纷、对占地补偿费执行标准有争议引发的纠纷、占地补偿费分配的纠纷等等。对于可能成为征地对象的土地，许多农民为获得占地补偿，纷纷要求将外包的土地收回，并以土地流转程序不合法、未经确权确地就进行土地流转或仅确权未确地就进行土地流转为由要求解除对外承包合同收回土地的纠纷。在这些涉农案件中，农民表面上是要收回土地自己耕种，实际上是为了获得占地补偿，取得远期收益。因此，在城市化过程中，土地的用途和价值发生了变化。
3、后期影响——改制与分配的冲突
在城市化过程中，海淀区许多原本农村的土地被征用为工业、商业用地，导致部分乡村已无耕地。按照有关国家政策的规定，海淀区将此类乡村撤销，改为街道和居委会。撤销乡村后，原来的入社投资应当退偿给集体组织成员，集体财产按照民主程序进行处置。因此，围绕着集体财产的退偿和处置问题引发了一系列的纠纷。例如2005年6月海淀区法院受理了蔡德启等人诉玉渊潭经济合作社、农工商总公司的案件。在该案中，玉渊潭经济合作社根据国家政策和北京市海淀区政府及相关部门的文件规定，以集体资产所有者代表的身份，试点进行把原乡村集体经济组织改造成股份制企业的产权制度改革。改革的步骤包括：1、集体资产清查，包括界定集体资产产权、清产核资。2、集体财产处置，包括原始入社股金处置、资产量化。3、集体经济组织改制，建立股份制合作企业。由于原玉渊潭乡集体所有资产产权的改革，涉及到农村合作化初期农民投入的老股金问题，涉及到集体资产的清产核资标准、程序问题，还涉及到集体与个人资产量化的比例份额等多方面的问题，这些问题均无明确的法律规定，只能依政策行事，并为行政部门所主导。因此，法院解决这些问题，没有法律依据。
三、初步建议
在2003年中央农村工作会议上，胡锦涛总书记指出：“关注农村，关心农民，支持农业，把解决农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重”。海淀区近年来出现的涉农问题大多与城市化息息相关，而要解决城市化过程中出现的涉农问题，是一个庞大的系统工程。我们仅根据调研结果，提出一些初步的建议。
1、在确权、确地、确利问题上，要充分尊重农民的自主选择权。我们在审理一起因确权、确利但未确地就直接流转外包造成的土地承包合同纠纷时，走访了有关村委会和农户，发现该村分为两个村民小组，第一村民小组的土地全部确权、确地、确利，没有发生任何土地承包合同纠纷，第二村民小组仅确权、确利，但未确地，结果发生了多起土地承包合同纠纷。由此可以看出，确权、确地、确利，是土地承包及流转过程中的重要环节，基础性工作做得好，就可以避免一部分纠纷。再有，对于坚决不同意流转的村民，村民代表大会在对土地流转问题做出决定的同时，是否应预留出一定的份额给不愿参加流转的农户？承包权最终要落实在具体的土地上，只有充分尊重农户的自主选择权，才能使农村经济健康发展。土地承包经营权是权利人赖以生存的根本，尊重和维护每个农户依法享有的土地承包经营权，对其权利受损状态的坚决矫正，是我国现有国情下的必然选择。在比较土地承包经营权人与他人利益的时候，必须维护前者的利益。
2、在确定土地流转及收益分配方案上，要正确执行民主程序。土地流转涉及农民的土地承包权，实际上就是农民的财产权，村委会如果仅以部分村民代表（甚至其中大部门就是村委会成员）举手通过就认为经过了民主程序的简单做法，容易损害少数农户的切身利益。北京市高级人民法院下发的《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见》及其《说明》中指出“确实违反民主议定程序，且双方协商不成的，应按照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定，确认合同无效”。当然，法律也要保护经过民主程序的流转合同的有效性与稳定性。例如，在承包土地时没有进行确权确地或确权确利的民主程序，而是进行了流转收益分配问题的民主程序。应当认为，通过收益分配方案的村民大会也是土地流转民主程序的一种方式。其次，招标等方式是公开公平的，也是民主程序的一种表现形式。如果以未经民主程序为由一概否认此类流转合同的效力，不利于流转合同的稳定，而且从过错责任看，集体经济组织应当赔偿流转合同的土地承包人在土地上的投入和预期收益，这最终损害的是农户的利益。
3、在土地征用补偿问题上，要考虑失地农民的长远利益。关于征地补偿，有两个问题是值得我们去思考的：一是征地补偿的标准，我国现行的土地征地补偿标准，据《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：政府征用耕地，必须按照被征用土地的原用途给予补偿。其中，土地补偿费为该耕地被征用前3年平均亩产值的6-10倍；安置补助费为该耕地被征用前3年平均亩产值的4-6倍。简言之，土地补偿和安置补助费之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。在实际执行过程中，征地补偿标准是有差异的，但最为关键的问题，还是在制定征补偿标准时要充分考虑失地农民的长远利益，补偿的形式应当多样化。目前的征地补偿政策是一种纯现金补偿，看似是对农民利益的维护，政府也省了心，实则是一个成本大、不划算的政策。对农民而言，地价卖得再高，补偿费用再多，如果失地后解决不了劳动就业问题和社会保障问题，这些钱总有花完的时候。钱花完后呢？政府又要得为解决这些人的生存问题花费更大的成本。这种纯现金补偿的方式孕育许多潜在的问题，在不久的将来可能就会显现出来。二是征地补偿款的分配。土地被征用后的村民和集体组织之间是什么关系？土地没有被征用的村民与土地被征用的村民之间巨大的收入差距如何协调？按照2004年北京市人民政府颁布的《北京市建设征地补偿安置办法》的规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和其他土地附着物补偿费。其中，青苗补偿费和土地附着物补偿费支付给青苗和土地附着物的所有权人，安置补助费支付给原承包土地的社员，土地补偿费由集体负责管理。因此，征地补偿费并非像许多农民所认为的那样全部直接支付给个人。由于部分村镇错误地将补偿款全部或大部分发给承包户，农民对当前的农村政策存在误解，从而引发了一些不必要的纠纷。所以法院应当积极配合其他相关部门对农民进行法律和政策的宣传，以便减少由于对法律和政策存在误解而引发的涉农纠纷。我们认为，征地后，一方面要对农民丧失的土地承包经营权予以补偿，另一方面要解决征地后农民的劳动就业问题和社会保障问题。因此，我们认为，征地补偿款的分配应当分为两部分：一部分以现金补偿的方式发放给农民，另一部分留在集体组织中用于解决征地后农民的劳动就业问题和社会保障问题。海淀区的乡村虽与典型的农村有所不同，但城乡差距仍然明显，农民失去赖以生存的土地，其所受教育和就业能力显然不如城市居民，所以应将更多补偿款集中用于集体经济转型，在政府的扶持下，大力发展集体经济，解决农民个体抗风险能力差的问题。同时，要注意协调土地被征用的村民与土地没有被征用的村民之间利益关系。
4、在集体经济组织的产权制度改革中，要保证基本环节的公开与透明。程序的公正也会在某种程度上平衡各方利益。在改制的过程中，出现了集体资产如何界定，原始入社股金应如何退偿，社员身份如何界定，资产如何量化，改为股份合作制企业后如何确认个人股份份额等一系列纠纷。我们看到，在玉渊潭乡集体经济组织产权制度改革中，社员们最关心的环节主要有两个，一是如何清产核资，二是如何确定老股金的退偿比例。来院起诉的社员们认为，清产核资没有包括玉渊潭乡全部的资产，或者有的资产价值被严重低估，核心问题是没有让法定的审计机构进行公开透明的审计。应当说，社员们的担心不无道理，又当运动员又当裁判员，再强的责任心、再大的公心也会引起猜忌。我们认为，进行类似的改革，一是应当在清产核资阶段引入法定的审计机构，审计过程要透明；二是在确定改制方案时，要有公开的民主议定程序，社员代表大会要有代表性，尤其要有代表普通社员利益的代表；三是在平衡社员与集体经济组织的利益时，要对个体利益有所倾斜，毕竟这个集体的成长与发展是众人努力的结果，任何土地资源、优惠政策所带来的额外利益，要惠及为这个集体做出贡献的每一个人。
城市化是社会发展的必然，也是社会进步的表现。在城市化发展过程中会出现许多新问题、新矛盾，如果不能及时得到妥善解决，将会影响社会稳定和人民安居乐业。为了构建社会主义和谐社会，我们应当密切关注城市化过程中出现或可能出现的涉农问题，积极思考和探索更多更有效的解决方法。
