黄兆山
海淀区的依法治区工作自1987年至今已进行了18年，目前正实施依法治区的第4个5年规划。在此期间区人大及其常委会本着加强学习、提高认识、依靠代表、认真履职、强化监督的工作思路，做了大量富有成效的工作，不断推进依法治区顺利进行。
一、几点基本认识
（一）依法治区是依法治国系统工程的重要组成部分与基本实践
依法治区就是坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻宪法确立的“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，在中共海淀区委领导下，认真实施依法治市、依法治区规划，把全区政治、经济、文化和各项社会事务都纳入法制管理的轨道，保障全区政治稳定、社会和谐、市场有序、经济繁荣、人民安居乐业。
广泛开展以普法为基础的依法治区工作，对于营造依法治国和依法治市的大环境，对于最终实现建设社会主义法治国家的总体目标，都至关重要。它是依法治国和依法治市系统工程的重要组成部分和基本实践。
（二）依法治区有五个突出特点
1、范围广泛性。是指在本行政区域内的所有国家机关、社会团体、经济组织、企事业单位、街道办事处、乡镇、村组、社区、学校、商店；一切政治、经济、文化、社会生活等方面都要纳入法制管理的轨道，都要由我国的宪法、法律、行政法规、地方性法规来调整、规范、引导，以保障社会主义的“三个文明”建设和各项事业健康、合法、有序进行。因此，必须广泛发动和依靠群众，动员社会各个方面齐抓共管，做到周密部署，措施得力，整体推进，不能出现“断层”和“死角”。
2、运行系统性。依法治区本身就是一项庞大而复杂的法治系统工程，由普法、守法、行政执法、司法、监督、法律服务等环节构成。各个环节又是互相配套，相辅相成，是一个较为完整、严密、高效的法治运行体系。这就要求依法治区必须系统抓，全面实践，各个环节同步运作。
3、操作规范性。简言之，依法治区就是严格依法办事。第一，它要求区人大及其常委会、区人民政府及其派出机构、区人民法院、区人民检察院、乡镇人大及政府，都要站准位置，各司其职，依法行使职权。第二，这些机关所作的决定、决议，发布的命令，制定的行政措施、规范性文件等，不能与宪法、法律、法规相抵触。第三，这些机关都必须坚持和贯彻有法必依、执法必严、违法必究的原则和法律面前人人平等的原则。行政工作和司法工作都要按规范操作，切实做到主体合格、程序合法、客观公正、公开透明、处理适当、手续完备。
4、重点突出性。依法治区的重点是依法行政和公正司法。这是因为：80%以上的法律、法规、规章、行政措施等要由行政机关或行政部门来执行，确定了依法行政在依法治区中所处的举足轻重的地位。公正司法是维护国家、集体、社会组织、法人、公民合法权益和法律尊严的最后一道防线，关系到司法的公正实现。毫无疑问，公正司法也是依法治区的一个突出重点。
5、主体明确性。依法治区的主体是党领导下的广大人民群众这是非常明确的。因为我国宪法和法律体现的是广大人民群众的愿望和要求，宪法和法律的实施就是保障人民群众充分发挥主人翁责任感，积极参与对国家和社会事务的管理活动。这也是由我国的国体和政体性质所决定的。
（三）做好依法治区工作是加强党的执政能力建设的必然要求
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”《决定》明确指出了要加强党的执政能力建设“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”。“要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保障执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。”由此说明贯彻宪法确定的“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略与党中央提出的加强党的执政能力建设的目标是一致的，是人民意志、国家意志和党的意志的统一。所以，做好依法治区工作是加强党的执政能力建设的必然要求，是贯彻落实党的十六届四中全会精神的具体体现。
（四）区人大及其常委会在依法治区中主要应在执法监督方面发挥主导作用
我国社会主义民主的本质和核心是一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会及其常务委员会。区人大及其常委会与本级“一府两院”的关系是法定的监督与被监督、决定与执行的关系。由于区人大及其常委会依法行使的监督权是代表、体现和执行全区人民意志的地方国家权力，所以就具有权威性、强制性和法律效力，是本行政区域内的一种最高层次的监督。而依法治区的主体是党领导下的广大人民群众，重点又是依法行政和公正司法，这就要求区人大及其常委会在依法治区中必须代表和体现全区人民意志，从执法监督检查方面发挥主导作用。
依据宪法和有关法律规定，区人大及其常委会的根本任务和首要职责是促进社会主义民主与法制建设，保证宪法、法律、法规、本级和上级人大及其常委会的决议在本行政区域内的遵守和执行。由此说明，区人大及其常委会实现其根本任务和履行其法定职责与义务的目标与依法治区的目标也是一致的。这就要求区人大及其常委会在依法治区中强化监督职能，发挥主导作用，不断加大执法监督的力度。正如江泽民同志指出的：“各级人大及其常委会要切实承担起监督宪法、法律和法规实施的责任，下大力气搞好执法检查，改进和加强对行政、审判、检察机关的工作监督，坚决扭转有法不依、执法不严、违法不究的现象”。
二、实践中的主要做法
（一）坚持以多种形式学习法律、法规
区人大及其常委会要在依法治区中从执法监督检查方面发挥好主导作用，首先必须抓好自身对法律、法规的学习，以保证依法有效开展工作。为此，区人大常委会始终坚持为区人大代表订发法律、法规文本及相关资料，组织代表听法律知识讲座、开展法律知识答题和研讨活动，在组织代表视察、执法检查、民主评议等活动前学习相关法律、法规的做法。自1999年区第十二届人大常委会起，建立并实行了“常委会会前学法制度”，或举行专项法律、法规讲座，或针对会议审议的议题选学相关法律、法规的重点内容。
（二）就依法治区中的一些重大事项作出决定，及时把区委意图经法定程序转化为全区人民的共同意志。
江泽民同志曾指出：“依法治国是在党领导下进行的。坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事是统一的。一切工作、一切战线，任何时候都要从思想上、政治上、组织上和制度上，保证党的基本路线和方针政策的贯彻实施，保证党始终发挥领导核心作用。这是一个根本原则。”自1986年以来，区人大常委会根据区委的意图先后就做好全区“一五”、“二五”、“三五”、“四五”法制宣传教育工作，深化法制宣传教育工作等分别作出决定，并监督检查落实情况。区人民代表大会就贯彻海淀区“二五”、“三五”、“四五”依法治区规划分别作出决议。区人大常委会、区“一府两院”和区属各单位从多方面提出了落实规划的要求。
（三）把“一府两院”执法情况列为区人大常委会审议重点
自1991年区第十届人大常委会以来，坚持每年听取并审议一次“一府两院”各自所作的《关于实施依法治区规划上年度计划完成情况与本年度计划的报告》和《关于普法工作上年度计划完成情况与本年度计划的报告》。在决定批准报告的同时，提出具体意见和要求并跟踪监督检查落实情况。
执法队伍的素质与执法水平，是全区依法治理的关键。为此，区人大常委会坚持把执法情况列为审议的重点。仅从区第十二届人大常委会以来的6年多，就听取和审议了区“一府两院”关于执法的专项报告71项（次）。
（四）发挥区人大代表作用，以视察和民主评议等方式推动依法治区工作
区人大代表是区人民代表大会的组成人员，也是依法治区的主体。我区人大代表文化和专业层次高，议政能力和民主与法治意识强，这是推进依法治区的巨大动力，区人大常委会主要是注意从两个方面发挥这一优势。
首先是由区人大常委会及各工作委员会，以不同方式，每年都有计划、有重点的组织人大代表就关系到群众切身利益的法律、法规执行情况进行视察、检查。仅近五年来，就组织这样的视察、检查活动六十七次。
其次是组织区人大代表开展民主评议工作。自1982年起，区人大常委会每半年都要组织全体区人大代表听取区政府半年工作汇报，然后进行评议。到1998年，还先后对区法院、区检察院、市公安局海淀分局、区工商局、环卫局、教委的工作进行了评议。评议的重点是班子建设、执法队伍素质和执法状况。
自1999年区十二届人大常委会起，又将评议范围扩大到副区长，即每年组织区人大代表再评议一位副区长的工作。同时，每年根据较多数区人大代表的意见确定两个部门（“一府两院”所属或设于本区的市属部门），对其工作进行评议。还于今年抓紧研究制定了关于组织区人大代表开展评议工作的相关规定。
这样的评议，既是对评议对象依法履职和执法状况的一种评价和有效监督，也是区人大代表与评议对象之间的一种沟通，还呼吁和帮助解决了一些自身不便解决的问题与困难。例如在评议区教委工作时，区人大代表们进行了不同形式的调查、走访。共调查中小学130所，召开各类座谈会66个，走访教师、学生、家长和群众3058人，发放调查问卷2000余份。在评议会上，代表们从8个方面提出建议、批评和意见44条，反映需解决的问题78个。
（五）督促检查“一府两院”办理代表建议、批评和意见，依法维护群众利益
近年来，区人大代表在走访选民、深入调研的基础上，每年在区人民代表大会会议期间提出的建议、批评和意见（以下简称“建议”）都在600件以上。区人大常委会每年都专门听取并审议区“一府两院”关于代表建议办理情况的报告和代表联络室关于检查代表建议办理情况的报告。在日常工作中，利用点面结合、联合督办、适时催办、急事特办、现场检查、复查补办，对重点和难点建议由分管主任督查、协调等多种方式狠抓建议的落实工作。今年，经征求人大代表意见，选择50件重点代表建议，分别由区人大常委会的各个街道工作委员会进行督办，其中的10件由区人大常委会直接督办。通过督办代表建议，解决了一大批群众关注和反映强烈的热点、难点问题，既推动了区“一府两院”工作，促进执法状况的不断改善，又依法维护了群众切身利益。例如：在去年的区第十三届一次人代会期间共收到代表建议659件，闭会期间又收到162件，共计721件。到去年底，这些建议全部办复，其中问题得到解决的首次突破半数，达51%。根据区人大常委会的审议意见，区政府经认真研究决定，从今年起年度财政预算中安排了办理代表建议的专项资金。
（六）设法律顾问组，为涉法问题提供咨询服务
今年，区人大常委会根据人大代表的呼声和实际需要，利用本区法律界专家、学者多的优势，从高等院校法学专家和律师界高级律师中聘请10位法律顾问，组成法律顾问组。按区人大常委会主任会议通过的《法律顾问规则》规定，这些顾问主要是为区人大常委会法律监督和工作监督中遇到的专项法律问题；司法监督中遇到的个案相关法律问题；执法检查中涉及的相关法律问题；信访接待中涉及的相关法律问题等到提供咨询服务或有关建议。
开展依法治区18年来，在区委统一领导下，区人大及其常委会与“一府两院”各司其职，协调配合，进行了不懈努力，在全体人大代表和全区人民的积极参与下，依法治区工作已取得明显成效。主要表现在：各级领导干部、执法部门、执法人员和广大人民群众的法治观念和依法维权的意识不断增强，对依法治国，建设社会主义法治国家重要性的认识不断提高，促进了全区“三个文明”建设快速发展。
当前，全区人民正在依法治区的这个极有利的大环境下，万众一心，紧密团结在以胡锦涛为总书记的党中央周围，在市委和区委领导下，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面落实科学发展观，大力构建和谐社会，为早日实现区第九次党代会确定的战略目标，为推进历史性新跨越、建设现代化新海淀而努力奋斗。
三、几点思考
党的十六届四中全会作出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，强调要把党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，坚持科学执政、民主执政、依法执政，为今后的依法治区工作指明了方向。但为了更有利于推动依法治区工作，我觉得有几个值得思考的问题。
（一）关于对依法治区长期性的认识问题
依法治国，建设社会主义法治国家，是治理国家的基本方略，是一场深刻的革命，关系到制度的变革和观念的转变，其深度、广度都是前所未有的，因而是一个复杂、长期、渐进的过程，不可能一蹴而就。从这个意义上去认识，作为依法治国系统工程重要组成部分的依法治区也同样如此。这就要求各级领导干部必须继续提高对依法治理重要性、长期性的认识。实现依法治区的最终目标，绝不是经过实施几个五年规划就能完成的。特别是全体公民学法、守法、用法水平的明显提高，建立和保持住一支秉公执法、作风过硬、经律严明的执法队伍，确实形成以广大人民群众为主体的法治监督体系等，绝非短期之功，尚需要全社会和全体公民共同继续艰苦努力。
（二）关于是否需制定普法的第5个5年规划问题
目前正实施第4个普法5年规划，此规划任务完成后，是否需制定普法的第5个5年规划？我的回答是不需要。这是因为：普法是依法治区的前提和基础，要实现依法治区的目标就必须普法，普法与依法治区是相辅相成的有机统一体。因此，在普法工作已被列为依法治区工作的一项重要基础内容的情况下，无需要再另行制定普法规划。
（三）关于尽快制定颁布监督法和地方监督条例问题
全国和地方各级人大及其常委会依法行使的监督权属于国家权力机关的监督，在全部社会监督体系中处于主导地位。无论是依法治国、治省（市）、治区（县）、治乡（镇），都必须加大国家权力机关监督的力度，这就需要使全国和地方各级国家权力机关在监督的范围、内容、方式、程序等方面有具体法律规定所依。因此，建议在原有基础上，继续抓紧从立法方面入手，尽快制定和颁布实施国家的监督法，北京市的相应实施办法或监督条例。
(作者系海淀区人大常委会专职委员)
