关于区县人大践行全过程人民民主的实践与思考

　　关于区县人大践行全过程人民民主的实践与思考

　　——基于海淀区人大代表“家站”建设的分析

　　区人大常委会党组书记、主任 刘长利

　　习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话中指出，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。“人大代表之家”“人大代表联络站”（以下简称代表“家站”）是各级人大机关联系和服务代表、代表联系群众接受人民监督的重要平台和窗口，是代表践行和发展全过程人民民主的桥头堡。近年来，海淀区人大常委会按照市人大常委会统一部署，积极发挥代表“家站”平台功能作用，让民声、民意、民智通过人大代表进入人大工作各方面各环节全过程，切实用“家站”小平台书写全过程人民民主大文章。

　　一、充分认识加强“家站”建设对践行全过程人民民主的重要意义

　　（一）“家站”建设是人大代表联系选民的重要渠道。“家站”平台的建设，最直接的作用就是服务于人大代表开展联系选民活动，为人大代表联系选民提供服务和支持。通过“家站”平台展开的定期与不定期的联络活动、代表吸取选民意见所形成的代表议案、对选民进行有针对性的问题答复等，都在逐步提升人大代表的履职成效，增强人大代表作用的发挥，使联系选民的活动逐渐具有实效性。这种常态机制的建立与运行，使代表对自身角色地位更加具有责任意识，履职行为也更能遵循代表制度的相关法律规定。

　　（二）“家站”建设是提高人大民主监督实效的重要方式。“家站”定期组织人大代表开展座谈、视察、调研等活动，或是协助人大代表把群众的意见和诉求转化为代表议案建议，使人大代表能够更加精准的把握群众需求，通过人大与政府间的信息“直通车”反映社情民意，有助于在履职过程中对政府相关部门的工作开展有针对性的监督。同时，“家站”稳定的联络机制一旦形成，方便选民“全天候”联系代表，客观上也会对代表的履职行为产生一定的约束和监督效果。

　　（三）“家站”建设是推进协商共治社会需求的重要途径。“家站”平台通过建立起人大代表与选民之间稳定的联系机制，在基层社会治理过程中充分利用人大协商的资源，同时实现公民对公共事务较为深入的理性参与。借助于这一平台，代表可以向选民积极宣传人民代表大会制度的优势、相关政策发挥、及人大工作开展情况等，广泛凝聚社会发展共识和合力。同时，借助“家站”平台，可以充分发挥人大所具备的利益表达内容的广泛性、利益表达方式的灵活性、利益平衡结果的公正性的特点，选民有渠道进行有序的利益表达，这在个人层面上是对选民合法权利的维护，在社会层面上是对矛盾的及时化解，有利于维护社会稳定，推进基层协商民主实践发展。

　　二、海淀区代表“家站”建设基本情况

　　根据北京市人大常委会《关于进一步加强人大代表之家、人大代表联络站建设和工作的指导意见》，代表之家一般设立在街道、乡镇，主要用于闭会期间市、区人大常委会及人大街工委、乡镇人大联系人大代表，市、区、乡镇三级人大代表之间进行工作联系；代表联络站一般设立在社区、村或者选区，也可根据需要在其他适当的地方设立，主要用于闭会期间各级人大代表接待辖区群众、收集群众意见建议、接受群众监督。目前，海淀区共建设29个代表之家和103个代表联络站，实体站点实现了区域全覆盖，三级人大代表全部编组进站，全面建成代表联系选民网络化体系。同时，为推动代表“家站”工作信息化建设，代表“家站”网上站点建设工作基本完成，目前已全面投入使用。

　　（一）完善制度机制，在建好上下功夫

　　2020年，区人大常委会召开代表“家站”建设工作部署会议，并印发《关于开展“人大代表之家”“人大代表联络站”建设工作的意见》，制定《人大代表之家、人大代表联络站及人大专职工作人员工作职责》《人大代表联络站工作规则》《人大代表进站联系选民及意见处理办法》等工作制度。区人大常委会各街道工委、各镇人大根据制度要求，认真完成代表“家站”各项工作任务，制定并完善代表“家站”的学习、宣传、联系选民等制度。

　　（二）促进规范提升，在管好上下功夫

　　结合新一届代表工作特点，区人大常委会制定了《关于落实人大代表“家站”有关制度的实施意见》，并印发《海淀区人大常委会2022年度代表“家站”工作计划》，指导各街镇落实好代表进“家”进“站”等各项工作方案。

　　2022年，区人大常委会指导各街镇根据新一届区代表的具体情况，重新调整完善代表“家站”点位设置及工作人员配置，要求届内代表“家站”点位和工作人员尽量保持不变，保证基层人大工作的稳定性与连续性。人大专职工作人员需由人大各街道工委、镇人大上报名单，经区人大常委会主任会议通过确定，如有调换也将按照相关程序报批，为届首之年的代表“家站”工作奠定了基础。

　　（三）增强工作实效，在用好上下功夫

　　一是开展“进家站见选民”“回家站听意见”主题活动。2022年1月份，在全体区代表中集中开展了“进家站见选民”主题活动，这是区十七届人大代表第一次与选民的联系活动，是闭会期间人大代表履行职责的开局之举。代表向选民传达中央人大工作会议精神，介绍区十七届人大一次会议情况，广泛宣传人民代表大会制度，进一步深化代表和选民对人民代表大会制度的认识和理解。据统计，本次活动共有330名代表进家进站参加活动，共接待选民4655人。由于疫情原因，部分地区采用“云见面”的方式，提高了活动的参与度和广泛性，取得了良好的效果。

　　9月15日至10月15日，全区集中开展了“回家站听意见”主题活动。各街镇依托代表“家站”平台，组织代表向选民宣讲市第十三次党代会精神，介绍上半年海淀区情以及自身履职情况，同时面对面听取人民群众的意见建议，反映人民群众的需求。

　　二是开展“委办局走进代表家站”系列活动。委办局进家站活动，是区十七届人大届首之年，区人大常委会开展的一项创新性工作，也是高质量办理代表建议的实践活动。2022年4月13日，首次组织开展了区教委走进“代表之家”活动，代表和建议承办单位开展了深入交流。针对代表连续多年提出的田村地区“拆”与“建”的难点建议，区人大常委会组织区国资委、规自委等单位负责同志走进田村路街道“代表之家”，与代表一同开展现场调研和交流座谈，深度沟通研判，取得共识。

　　9月22日，委办局进家站暨2022年代表建议办理、督办交流座谈会在学院路街道石油共生大院代表联络站召开。活动中，各建议承办单位认真梳理总结建议办理过程中存在的问题，交流建议办理方面的好经验、好做法。区人大常委会相关建议督办部门负责同志结合自身工作实际，就建议督办工作进行了总结交流，并对相关单位的建议办理工作提出了意见建议。建议督办监督员及建议提出领衔代表对活动效果给予了高度赞赏。

　　三是开展检察官走进代表之家活动。为丰富“代表之家”工作内容，使代表们更加了解海淀检察工作，2020年，区人大常委会和区检察院在东升镇“人大代表之家”联合举办了“检察官走进人大代表之家启动仪式”，这也是北京首家检察官走进代表之家系列活动，对于检察机关密切联系群众、推动检务公开有着重要意义。此后，各街镇陆续开展了“检察官走进代表之家”的系列活动，取得了较好的效果，为区域发展营造了良好的法治环境。

　　四是开展“万名代表下基层” 征求立法意见活动。2021年起，按照市人大常委会统一部署，市区镇三级人大代表深入代表“家站”，围绕《北京市生活垃圾管理条例》《北京市接诉即办条例（草案）》《北京市城市更新条例（草案）》《北京市节水条例（草案）》，面对面听取广大人民群众的意见建议。三次征求立法意见建议活动，为法规的顺利制定，营造良好的社会氛围，打下坚实的民意基础。共有257人次市代表、1375人次区代表、1400余人次镇代表积极参与，征求了21900余位市民群众的意见建议共1472件次。

　　2021年9月，市人大常委会李伟主任到上地街道代表之家参加接诉即办调研征求意见会，对于“家站”活动的开展以及“家站”平台作用的发挥给予了充分肯定。

　　五是开展代表密切选民听取民生建议活动。结合我区每年开展重要民生实事项目线索征集工作，依托代表“家站”平台，围绕人民群众最期盼、最关心的民生实事，开展“人大代表选民接待日”“人大代表选民见面会”等形式多样、内容丰富的线索征集活动。代表们在“家站”以“面对面”的形式与选民交流，“零距离”倾听民生民意，征集上来的线索，充分体现广大人民群众最真实的愿望和要求，为我区民生实事项目提供了“第一手”资料。

　　三、代表“家站”建设的存在的问题与不足

　　“家站”建设不仅使区人大常委会各项工作在街镇、社区得到延伸，而且为代表履职以及民意表达找到了结合点，成为人大代表发挥民意吸纳整合功能的平台载体。然而，尽管围绕“家站”建设的探索实践已取得显著成效，但在具体运作环节仍然存在一些问题和短板。

　　（一）“家站”作用发挥仍不到位。从目前“家站”建设情况看，对代表履职服务保障的强调居多，管理监督相对较少，有的代表对回“家”进“站”重视不够，热情不高，回“家”进“站”次数少，很多时候是根据市、区、街镇统一要求参加活动，主动利用“家站”平台，密切与群众的联系，反映和解决群众需求次数较少。有的代表对群众提出的问题和诉求难以有效回应，影响了“家站”作用的充分发挥。从选民方面看，部分选民对“家站”的认知不到位，有的不知道有“家站”，有的对“家站”具体功能不清楚，有的不了解“家站”反映问题的流程，还有的将“家站”等同于“信访接待站”，作为解决个人矛盾问题的平台，反映的问题不具有共性、普遍性。

　　（二）民意落实渠道不够畅通。从实际工作情况看，“家站”建设更多着眼于为居民提供一种利益诉求表达途径，偏重于发挥人大代表的民意吸纳和压力释放功能。但是，“联系后怎么办”这一关键问题仍未有效解决。“家站”主要是为人大代表与居民互动提供了制度化平台，而代表在听取社情民意后，还需通过代表建议、提出工作意见等方式再反映给政府，最终仍需政府推动解决问题。因此，怎样让代表在“家站”平台，既能有效联系群众、解决问题，又不超出人大代表的法定职能与实际能力成为亟需解决的实际问题。

　　（三）“家站”的运作方式相对单一。群众的主体地位仍显不足，代表履职能力也有进一步提升的空间。从当前情况看，代表通过“家站”联系群众的常见方式有座谈、接待群众来访、向选民述职、集体视察调研、设立代表信箱、公布联系方式等。在这些活动方式中，群众的热情不高、难以有效参与的问题仍然存在。从能力建设的角度而言，有些人大代表进入“家站”，对群众关心关注的热点难点问题还存在着一定的缺位、失声现象。

　　四、完善“家站”建设的对策建议

　　人大代表作为地方国家权力机关的组成人员，是党和政府联系人民群众的重要桥梁，也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要纽带。要切实提高对代表“家站”重要作用的认识，使“家站”建设不断适应新形势、新任务、新要求，成为人民通过法定渠道、方式、程序参与社会事务管理的重要平台。

　　（一）丰富“家站”活动内容。从全国范围看，浙江、辽宁等地把联系群众的窗口延伸到田间地头、广场、公园；甘肃敦煌在人流最集中、问题最突出、矛盾最尖锐的地方设立“代表联络点”；河北正定、山东高唐把代表联络站设在大集上，组织代表赶集“摆摊”。这些活动方式，都为我们丰富代表家站活动方式提供了有益借鉴。结合海淀区人大工作实际，家站活动可以从四方面着手，打造有特色的“家站”活动：一是继续开展“进家站见选民”“回家站听意见”代表联系选民月主题活动，通过代表进社区、接待选民、召开座谈会等多种形式开展代表联系选民活动，畅通代表联系选民的渠道和平台，为代表宣传人大制度和法律法规、反映人民群众需求，以及出席人代会做好准备。二是围绕地区发展建设和民生等问题，以人大常委会各街道工委、镇地区代表小组为单位，以代表“家站”为依托，采取“请进来”和“走出去”相结合的方式，帮助代表了解所在地区各项工作情况，调动代表参与地区发展建设的积极性，力求在活动组织形式上下功夫，在活动成果转化方面见成效。三是继续开展委办局进家站系列活动，构建代表与政府部门高效顺畅的沟通机制，围绕群众反映强烈的问题，同向发力，推动相关工作开展。

　　（二）畅通办理机制。“家站”平台有助于弥补代表与群众联系不畅通、机制不健全的缺点，实现对民意的规范化制度化吸纳，但群众更关心的是能够通过联系人大代表解决问题或者看到解决问题的希望，这就需要将代表联系群众反映上来的建议意见等及时纳入办理范畴，畅通建议办理机制，把办理工作的着眼点放在落实上，实现代表由“传话筒”到“过滤器”的转变，健全群众反映事项的受理、分析、交办、督办、反馈工作机制。从已有实践情况看，可以考虑根据不同类型的民意诉求设立相应的具体对接代表，根据民众利益诉求的事件性质来判断解决方法并进行回应。一是对属于信访及其他需要通过法定程序处理的事项，引导群众通过相应的程序和渠道进行解决。二是人大代表职权范围内可立即办理的民众利益诉求。根据反映内容转交给街道、社区工作站或所属区级相关部门予以解决，需要市级相关部门解决的可转交给市人大代表委托相关部门反映及解决。三是带有普遍性意义的利益诉求。这类民意信息不针对具体的某一个地点或者部门，且会涉及政策、法规、条例，或是可以通过新增相关规定进行规范管理，可以通过人大代表议案或者建议等方式提交。

　　（三）加强代表履职能力建设。一是加强代表履职培训。围绕代表履职所需的法律法规、履职常识、区情政情等方面内容的开展专题报告大培训；结合人大各专门委员会工作开展专项工作小培训；以人大各街、镇代表小组为单位开展交流学习分培训，形成多途径、多层面、多角度学习的良好局面。组织好代表履职学习“小班制”封闭培训以及线上培训，增强培训实效。坚持通过邮箱、智慧人大平台等方式，不定期为代表发送相关学习材料，全面提高代表依法履职能力。二是加强代表履职监督管理。严格落实《海淀区人民代表大会代表履职守则》《海淀区人大代表履职情况报告及管理办法》以及有关实施意见，做好“代表履职记录”“代表履职提示”以及“代表履职情况通报”等工作，进一步增强代表责任意识，规范代表依法履职，发挥代表主体作用。通过人大系统平台，完善代表履职档案，督促代表积极依法履职，自觉接受选民监督。三是推进“家站”平台信息化建设。结合市人大常委会代表“家站”网上平台的建设情况以及海淀区“智慧人大”管理平台功能的不断完善,在已建成的代表“家站”网上平台基础上，进一步丰富平台功能，积极推进代表“家站”手机端的建设工作，实现代表联系选民、代表履职管理等工作“线上线下”双渠道运行。