2019年8月下旬，B市H区人民政府办公室发布了关于废止《B市H区人民政府关于规范共享自行车管理的实施意见（试行）》的通知，宣布此实施意见即时失效。这是一起 由B市H区人大常委会主动进行规范性文件备案审查并发起纠错机制的典型案例，涉及到规范性文件备案审查工作的各个环节，对今后开展备案审查工作具有一定的参考和借鉴意义。
一、审查与纠错过程
（一）对该规范性文件的审查过程
2018年10月，H区人大常委会接到政府报送备案的规范性文件《B市H区人民政府关于规范共享自行车管理的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》），备案审查办公室对报备文件进行了登记。
按照“有备必审”的工作要求和《H区人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》相关规定，备案审查办公室启动了主动审查程序：一是因相关文件涉及城市交通问题，将该文件交H 区人大城建环保委员会进一步审查；二是将该文件委托人大常委会聘请的法律顾问律所进行合法性审查。
法律顾问律所结合文件所依据的相关法律法规，对《实施意见》进行了合法性审查，并向备案审查办公室提交了初步的审查意见。审查意见认为，《实施意见》中第四条第四项：“公安分局负责对侵占、盗窃、故意损毁共享自行车以及侵犯公民个人信息等违法行为进行查处。”此项规定与2017年9月B市人民政府印发的《B市鼓励规范发展共享自行车的指导意见》第二条关于各方责任的规定中，明确“市公安局负责对盗窃、故意损毁共享自行车，以及侵犯公民个人信息等，构成犯罪或者违反治安管理、交通管理法律法规的行为进行查处”的内容相抵触。《实施意见》中增加的“侵占”内容，与上位法不符，由此扩大了公安机关的职权。侵占罪属于告诉才处理的犯罪，属自诉案件，如果被害人不向人民法院起诉，就不会对行为人追究刑事责任，故对于侵占罪的查处并非公安机关的职责。
收到初步审查意见后，备案审查办公室及时将审查意见通报给区人大城建环保委，并与区政府法制办公室进行沟通协商；区政府法制办随后与文件起草单位区交通委、责任落实单位区公安分局磋商解决办法。
备案审查办公室多次与区人大城建环保委召开内部讨论会，查阅参考了大量外省市的相关做法，并向市人大常委会法制委备案审查办公室进行请示。
全市规范性文件备案审查工作会议召开，区人大常委会在海淀分会场参加
2019年3月，H区人大城建环保委会同备案审查办公室召开有区政府法制办、交通委、公安分局法制支队参加的沟通协调会。在会上各相关单位汇报了文件起草的过程及对相关法律依据的理解，并进行了深入的沟通交流。随后，区人大城建环保委召开委员会对报备的《实施意见》进行了审查，并提出了审查意见。
2019年4月，区人大城建环保委会同备案审查办公室向区人大常委会党组汇报了备案审查情况，党组会议要求严把法律规定关，并积极征求各方面的意见建议，综合形成审查意见后报主任会议讨论通过。
（二）对该规范性文件的处理
2019年5月初，B市H区人大常委会主任会议讨论了城建环保委会同备案审查办公室所做的审查意见，建议由人大常委会办公室向区人民政府发函，要求区政府在收到审查意见书之日起六十日内，以书面形式向区人大常委会备案审查办公室报送处理结果。2019年5月中旬，H区人大常委会办公室将《关于规范性文件审查建议的函》发给区人民政府。2019年7月初H区人民政府回函：经制文机关H区交通委提出，现申请将《实施意见》废止。2019年8月下旬，H区人民政府办公室发出关于废止《实施意见》的通知，并在政务平台上进行了公开。
部分已备案审查的规范性文件
二、问题与分析
在该件规范性文件备案审查过程中，有一些情况值得深入探讨，通过分析找出具体实践中存在的共性问题，为进一步完善规范性文件备案审查相关制度提供参考。
（一）如何有效落实“有备必审”
规范性文件备案审查的出发点是备案，落脚点是审查，只有通过细致的审查才能判断其内容是否合法、是否适当。按照“有备必审”的工作要求，地方人大常委会必须对备案的每一件规范性文件都开展主动审查，而规范性文件备案审查法律性、专业性和实践性很强，需要法律素养高、专业知识和实践经验丰富的备案审查队伍。但就地方人大常委会备案审查工作中普遍存在的机构设置不全、人员配置不齐、专业力量不足的现状而言，开展主动审查存在一定的困难。以H区人大常委会为例，备案审查办公室加挂在法制办公室下面，并无专门性的机构和人员，无法配置大量的法律专业人员，专业力量严重不足，在此基础上要对备案的规范性文件进行主动审查，甚至“有备必审”，难度可想而知。实践中，基层人大“备而不审”、“备档存查”的现象较为普遍，有的仅仅负责收文、登记政府报送备案的规范性文件，即使主动审查，也基本流于形式，审查无法深入。
另外，备案审查是宪法法律赋予人大常委会的一项重要监督职能，仅凭备案审查办公室的力量肯定不足以有效开展，需要充分发挥地方人大及其常委会的各专门委员会、各工作机构以及广大人大代表的力量来共同做好规范性文件备案审查工作。
为了有效落实“有备必审”的要求，积极开展主动审查工作，H区人大常委会一方面充分发挥人大各专门委员会与政府部门对口联系机制的作用，形成规范性文件备案审查工作合力；充分发挥各专门委员会委员以及广大人大代表的作用，利用专委会委员和代表在某一领域的专业知识，提高主动审查的能力和水平。另一方面建立“外脑”协助备案审查工作机制，包括聘请法律顾问律所、建立专家顾问库，使法律以及其他各方面的专业人才参与到各类型的规范性文件审查工作中，进一步提高审查意见的科学性。如上文中提到的案例，就是H区人大常委会聘请的法律顾问律所在进行合法性审查时发现的问题。
（二）如何有效落实“有错必纠”
规范性文件备案审查机制要求严格落实“有错必纠”，对审查中发现的问题，该沟通的沟通，该函询的函询，该通报的通报，该提醒的提醒，该纠正的纠正。但在备案审查工作实践中，应充分贯彻落实以沟通协商为主的柔性纠错机制，即在审查纠错程序中应当先采取与制定机关沟通，建议制定机关自行修改或者废止存在问题的规范性文件的柔性纠错方式。
为了有效落实“有错必纠”的要求，最大限度凝聚审查合力、形成共识，H区人大常委会一方面贯彻落实以沟通协商为主的柔性纠错机制，针对已经发生法律效力的规范性文件，与制定机关通过内部沟通协商督促使其自行修改纠正，而不是采取由审查机关直接改变或撤销的方式，这样能在更好保护公民、法人和其他组织权利的同时，也能维护法制统一，稳定社会秩序。另一方面积极与制定机关就审查中发现的问题进行沟通协商，取得一致意见后，由制定机关自行纠正，这样既有利于制定机关健全规范性文件的制定程序与自我审查机制，主动完善相关法规、司法解释，也有利于提升制定机关的立法能力和技术水平，不断提高立法质量。
综上，地方人大常委会规范性文件备案审查制度自实施以来，确实取得了一定的实效。但同样不可否认的是，备案审查具体实践中还存在一定的问题。例如，关于地方人大常委会规范性文件备案审查制度的规定过于简单，地方人大常委会对规范性文件的审查与纠错工作与社会的期待值还有较大差距等等。这些都需要国家层面进一步完善备案审查相关制度，需要上一级人大常委会给予切实有效的指导，自上而下、共同发力做好规范性文件备案审查工作。
（作者：张凯、王靓 原载于《备案审查研究2023年第1辑》，中国民主法制出版社2023年6月第1版。）
