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关于人大代表密切联系群众制度化问题研究

时间:2017年01月04日稿源:办公室

 

区人大常委会主任  关成启

 

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大代表由人民选举产生,对人民负责,受人民监督。我国宪法、代表法等法律都明确规定,人大代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切的联系。2012年,党的十八大报告提出,要“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。2013年,党的十八届三中全会决定再次提出,要“通过建立健全代表联络机构、网络平台等多种形式密切代表同人民群众的联系”。这对新形势下做好人大代表密切联系群众工作提出了新要求,也为研究完善人大代表密切联系群众制度这一课题注入了新的内涵。

实践中,关于人大代表密切联系群众,地方人大常委会做了一些积极的探索,取得了一定的成效,但这一工作仍有待于进一步制度化、规范化和常态化。本课题围绕人大代表密切联系群众的制度化设计,结合海淀区人大代表联系群众的现状与实践,分析人大代表密切联系群众工作面临的问题及原因,以期为人大代表密切联系群众工作提出相应的对策和建议。

一、人大代表密切联系群众的理论基础及现实意义

人大代表是国家权力机关的组成人员。人大代表必须同人民群众保持密切联系,这是由我们国家的政权性质和人大代表的法律地位所决定的,是党的群众路线在人大工作中的具体体现,是我国政治制度的一大优势和特色。1

(一)人大代表密切联系群众是深入贯彻落实党的群众路线的必然要求

自人民代表大会制度建立以来,中国共产党就高度重视人大工作,注重发挥人大代表密切联系群众的优势。党的十三大报告指出,“要进一步密切各级人大与群众的联系,使人大能够更好地代表人民,并受到人民的监督。”19903月,党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出:“人大中的党组织和人大代表中的党员,要密切联系非党代表和广大群众,经常了解他们的意见和要求”。19979月,党的十五大报告指出,“坚持和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能,加强立法和监督工作,密切人大代表同人民的联系”。20055月,中发9号文件强调,“进一步发挥全国人大代表的作用,支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力。代表应通过多种渠道保持与人民群众的密切联系,自觉接受人民群众的监督。”200711月,党的十七大报告提出:“保障人大代表依法行使职权,密切人大代表同人民的联系。”201211月,党的十八大报告提出,“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。201311月,党的十八届三中全会决定指出,“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系”。20156月,中发18号文件强调,“完善代表联系群众制度,建立健全代表联络机构,扩宽代表联系群众的方式和渠道,通过调研、视察、走访、直接联系选民、代表接待日、主题活动等方式,畅通社情民意表达和反映渠道”。人大工作是党的工作的重要组成部分。党在长期斗争和实践中创造和发展起来的一切为了群众、一切依靠群众,从群众中来、到群众中去的群众路线,是党的一项优良作风和政治优势。人民代表大会制度是党密切联系人民群众的重要制度平台,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。人大代表是人民代表大会的主体,人大代表密切联系群众不仅是做好人大工作的需要,更是发展党的事业的需要。

(二)人大代表密切联系群众是坚持和完善人民代表大会制度的题中之义

宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度作为中国特色的根本政治制度,从产生方式上来说,根植于人民群众。依法由人民群众选举产生的各级人大代表,作为广大人民群众的法定代言人,组成各级人民代表大会。从权力来源上来说,权由民所赋。由各级人大代表组成的各级人民代表大会是代表人民行使当家作主权力的国家法定权力机关,代表人民管理国家事务、行使国家权力。可以看出,人民代表大会制度植根于人民、服务于人民,和人民群众有着天然的联系。人大代表是由人民群众依照宪法和法律选举产生的,是代表人民行使管理国家事务的权力代理者,是构成人民代表大会的主体和中坚力量。根据宪法和法律的规定,人大代表必须履行以下义务:密切联系群众和原选举单位,倾听广大人民群众的意见,经常列席原选举单位的人民代表大会会议。2人大代表是否切实履行了宪法和法律规定的代表职责,直接影响人民代表大会制度的施行效果,直接关系我国根本政治制度的坚持与完善。

(三)人大代表密切联系群众是发展社会主义民主政治的本质要求

发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。其中,人民当家作主是社会主义民主政治建设的出发点和落脚点,是社会主义民主政治的本质要求和核心所在。人民代表大会制度是人民当家作主管理国家的主要途径,是我国的根本政治制度,是适合我国国情、具有中国特色的社会主义民主政治的制度。人大代表是国家权力机关的组成人员,是人民代表大会的主体和细胞,是人民代表大会制度的具体参与者和执行者。人大代表联系人民群众的程度如何,直接影响到国家权力的有效行使、人民当家作主地位的有力维护和人民群众切身利益的实现。人大代表只有密切联系人民群众,才能在党的领导下,更好地代表和支持人民当家作主,才能最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,维护和实现最广大人民群众的根本利益。

(四)人大代表密切联系群众是有效发挥代表作用的客观需要

人大代表是人民的“代言人”,代表人民行使管理国家社会事务的责任。既然是人民的“代表”,只有密切了和人民群众的联系,才能全面了解和真实反映人民群众的心声和愿望,才能代表人民行使好宪法、法律赋予的各项权力;只有密切了和人民群众的联系,才能从人民群众中汲取丰富的知识和智慧,全面提升自身素质。同时,通过加强与人民群众的密切联系,可以使人大代表更直接、更深入、更广泛地了解人民群众的意愿,了解到真实的社情民意,问需于民,问计于民,从而掌握大量的第一手材料,提出有针对性和实效性的议案和建议,才能更好地提高自身的履职能力,从而更好地发挥人民代表大会作为党和国家联系群众的重要桥梁和人民群众表达意愿、实现自身有序政治参与的重要渠道的作用。

二、人大代表密切联系群众的实践探索

为做好人大代表密切联系群众工作,海淀区人大常委会在实践中进行了认真的探索和创新,并形成了一套行之有效的工作机制和方法,推动人大代表密切联系群众工作不断实现制度化、常态化发展。

(一)注重制度建设,建立健全人大代表密切联系群众的长效机制

根据宪法、地方组织法和代表法的相关规定,在总结海淀区人大代表密切联系群众工作的基础上,区人大常委会制定了《关于加强区人大代表与人民群众联系的若干意见》《海淀区人民代表大会常务委员会联系区人民代表大会代表的规定》《海淀区人大常委会、区人大代表同本区选举的北京市人大代表的联系办法》《关于区人民代表大会代表列席区人大常委会会议的办法》《关于公民旁听海淀区人民代表大会常务委员会会议的暂行规定(试行)》等规定,进一步明确了代表密切联系群众的基本内容、主要方式、工作程序和保障措施等,较为全面地规范了区人大常委会与代表之间、各级代表相互之间、代表与群众之间联系事宜,形成了互相支撑、彼此配套的制度体系,为代表联系群众工作提供了重要遵循。

(二)搭建联系平台,为人大代表密切联系群众提供有力保障

区人大常委会结合自身实际情况,积极搭建代表联系群众的平台,夯实代表联系群众的基础,为代表开展联系群众工作提供有效的载体。

一是成立区人大常委会代表联络室,专门负责代表履职服务工作。区人大常委会在19811月第七届成立时,只设有一个办公室,19865月,区八届人大常委会第十五次会议决定,将八届四次人大常委会时增设的调查研究室改为代表工作室,主要职责为联系市、区人大代表,组织开展闭会期间的代表活动,协助市、区各代表组开展活动,为代表履行职责服务等。

二是组建人大街道工作委员会,为代表开展联系选民工作提供保障。早在第九届时,区人大常委会就按照便于组织、便于开展活动的原则,以街道、乡镇为单位,将全体代表划分为28个代表小组,并聘请了专门的代表工作联络员,组织地区代表小组开展日常性活动。2001年,区十二届人大常委会在万寿路、羊坊店、学院路、永定路四个街道进行了设立区人大常委会街道工委的试点工作,以此为基础,在全区22个街道相继设立了街道工委。随着常委会街道工委的设立,人大代表密切联系群众的形式越来越多样,内容越来越丰富,健全了为代表密切联系群众提供服务的保障机制。

三是成立专业代表小组。2014年,充分考虑人大代表的单位工作性质及从事职业的特点,在征求人大代表意见的基础上,由区人大常委会机关工作机构牵头分别成立了财政预算监督、城建环保、教育、农村等4个专业代表小组。四个专业代表小组在各组组长带领下,积极参加区人大常委会及相关工作委员会组织的的视察、执法检查、调研等活动,结合本专业小组的关注重点,开展了别开生面的活动,在活动中密切了与人民群众的沟通和联系。

(三)丰富联系方式,实现人大代表密切联系群众的“零距离”接触

为了让代表及时了解群众的意见和要求,让选民和群众能找到代表,区人大常委会开展了形式多样的活动,为代表与群众之间互相联系提供了便利。

一是组织开展代表集中视察。始终将群众关心的热点难点问题作为代表集中视察调研活动的重点内容,使代表集中视察成为倾听民声、集中民智、整合民利的过程。2014年起,进一步改进代表视察方式,根据代表的意愿和关注点,组织多次的小规模的专题视察活动,使视察活动的针对性更强。2015年,首次尝试“不打招呼,不安排陪同”的随机抽查和小型化检查调研,有效提高了活动实效。

二是组织开展“代表联系选民月”活动。由区人大常委会统一部署,利用一个月的时间,组织全体人大代表集中开展“代表联系选民月”活动。人大代表通过走访选民、召开选民座谈会、代表接待选民等多种形式,宣传法律法规、了解社情民意、反映选民诉求,与广大选民进行沟通交流。例如2015 “代表联系选民月”活动,共有385名区代表、34名市代表参加,共接待选民5190人次,收集到选民反映的诉求964件次,为选民办实事231件次。

三是开展代表届中述职活动。区人大常委会统一安排,各街道工委和地区代表小组具体组织,由人大代表向原选区选民汇报自己履行代表职务的情况,接受选民的评议。例如2014年组织区人大代表届中述职活动,共有428名区人大代表参加了述职,其中,197名代表参加了所在地区组织的述职会议;108名代表在原选区述职;123名代表分别通过网络、公布述职报告、递交书面材料等形式述职。2015年组织海淀团市人大代表届中述职活动,共有57名市代表进行了集中当面述职,30名市代表提交了书面述职报告,占市代表总数的87%

四是开展代表进社区活动。人大代表建立各自的联系点,定期深入选区,了解情况,解决问题。如学院路街道工委每年利用一个月的时间,前期做好准备工作,根据人大代表履职需要和群众关心的问题,确定主题,安排本地区27个人大代表,分别走访27个社区,收集群众意见并整理后反映给人大街道工委。甘家口街道工委邀请代表参加社区综合便民活动,了解社区情况,就选民关注的民生问题与选民进行沟通。

五是开展代表接待日活动。由代表定期抽出时间接待选民,了解选民诉求,帮助选民排忧解难。接待的地点可以在街道,也可以在社区居委会,选民可以自愿报名参加接待日活动。接待日后代表将选民反映的问题,反馈给区人大常委会或者人大街道工委,通过机关职能部门予以解决。有的代表在工作单位通过设立意见箱、电话、见面等方式,定期接待选民,也取得了较好的效果。

六是是落实代表公示制。新一届人大代表选举产生后,由人大街道工委组织,在街道或者选区设立代表公示牌,公布本选区人大代表的照片、姓名、工作单位、通讯地址及邮编、联系电话等基本信息,便于选民随时能找到代表。

(四)创新联系方式,提高人大代表密切联系选民工作的实效

针对人大工作面临的新形势,积极探索代表联系选民的新途径、新形式,不断激发代表的履职热情。

一是重视新兴媒体的广泛运用。比如,建立区人大常委会网站,及时更新人大监督、人事任免、讨论决定重大事项等信息,让群众能及时了解人大代表工作的最新进展。开通代表信箱等,个别代表通过建立微信群的方式,加强与选民之间的“面对面”互动与交流,并借此收集民众的愿望和要求。注重新兴媒体与传统联系方式的结合,例如紫竹院街道工委办在开展代表届中述职活动时,采取了微博直播、互联网平台现场直播的方式,一部分选民可以现场提问,一部分选民不分时间段,通过线上的方式向代表提问,受到了选民的好评,从实际结果来看,线上问题基本上是现场提问的两到三倍。

二是采取“定向反馈”的方式。变人大代表联系群众,为群众联系人大代表,增强双向联系效果。例如甘家口街道工委在接到群众反映的问题时,先与群众进行认真沟通,了解群众反映的问题是否属于人大代表履职范围之内。如果需要人大代表以建议形式,便将问题记录下来,再主动与代表进行沟通,建立人大代表与群众之间的对接平台。

三是人代会前组织代表与选民座谈会。为帮助代表在人代会上提出切实可行的建议、批评和意见,有的人大街道工委便安排人代会前代表集中见选民。例如,万寿路人大街道工委规定,每年12月份一个月时间,由地区人大代表按照自己的时间和想法,主动和社区、选民联系,就选民关心的问题进行沟通。永定路街道工委也在人代会前召开人大代表与选民座谈会。这一做法一方面加强了人大代表与选民联系的效果,另一方面也有效提高了代表建议的质量。

三、人大代表密切联系群众工作存在的主要问题及原因分析

目前,虽然人大代表密切联系群众工作取得了较大的进步,但是仍不能满足人民群众的需要和人大工作的要求,主要表现在以下三个方面:

(一)相关法律规定过于原则,导致人大代表密切联系群众工作可操作性不强。目前,我国宪法、地方组织法以及代表法等都对代表联系群众工作作出了明确规定,这些规定对于密切人大代表与群众的联系,无疑是具有普遍约束力的。但是,这些法律规定过于原则,缺乏与之配套的具体制度和程序,如对代表在履职期间联系群众的具体次数、内容、方式、途径等没有量化和刚性约束,容易导致人大代表密切联系群众活动在实践中随意性较大,效果并不明显。以海淀区为例,目前人大代表联系群众工作也存在联系形式单一、联系内容不广泛、联系范围不普遍的问题。代表联系选民活动以区人大常委会统一组织为主,代表主动安排时间联系选民开展得较少,一些集中联系活动的代表出勤率也有待于进一步提高。联系的内容主要是听取选民的意见和建议,选民向代表反映具体问题,没有与宣传有关法律法规、提高基层群众的民主法制意识结合起来,没有与代表人民的利益和意志,参与行使管理国家事务的权力结合起来,没有与代表接受选民监督结合起来。代表联系群众的对象比较固定,对熟悉的单位、社区、群众联系较多,对不熟悉的则联系较少,不能最大限度倾听人民群众的意见和建议。

(二)监督约束机制不完善,导致人大代表密切联系群众工作开展得不够均衡。我国人大代表与西方国家议会议员的重要区别之一,就是我国人大代表实行兼职制度。几乎绝大部分代表都是兼职的,对于他们来说,担任“人大代表”并不是主业。人大代表中,有的是党政机关领导干部,有的是企事业组织负责人,有的是工作在社会主义现代化建设第一线的工人、农民和知识分子,基本都有自己的本职工作。有效发挥兼职人大代表密切联系选民的优势,必须要有完善的监督约束机制作为保障。但是目前我国相关法律对于代表联系群众,究竟属于职务行为还是任意行为,缺乏清晰、明确的定位。代表法对未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的人大代表作出了代表资格终止的处理规定。3但并未对人大代表不联系或者少联系群众作出具体的惩处规定。这实际上意味着,密切联系群众这种行为,对代表而言,带有一些任意的色彩。这从海淀区人大代表密切联系群众的实践中也能反映出来,一些代表能够把联系群众工作摆在重要位置。但也有一些代表在联系群众方面做得还不到位,有的代表对人大制度的性质、地位认识不足,对代表法规定的代表职责、会议期间的工作、闭会期间的活动等了解不清,履职意识、责任意识不强。有的代表在本职岗位上有着繁重的工作 任务,闭会期间主要忙于本职工作,难以抽出时间和精力参加代表活动,在联系人民群众方面积极性不高。

(三)反馈机制不健全,导致人大代表密切联系群众的实际效果不够理想。实践中,代表联系群众不仅要向群众宣传政策法律法规,回答群众询问,反映群众需求,还要督促和推进“一府两院”对群众提出的一些具体问题进行有效解决。群众向代表反映需求后,希望能及时得到反馈和解决。但是对于这些意见和要求,一方面由于我国宪法和相关法律规定,代表不直接处理具体问题,往往只能通过提出闭会期间代表建议,或者通过信息等途径向有关部门进行反映,沟通解决。另一方面,由于人民群众反映的问题多种多样,且情况较为复杂,既有历史遗留的问题,也有因法律政策出台而引发的新问题,这些问题要么涉及多个部门和行业,要么是超出了本级人民代表大会的职权范围,造成很多问题得不到有效解决,影响了代表联系群众的履职热情,致使人大代表联系群众的实际效果不理想。从海淀区的实践来看,也出现过这样的情况,群众连续几次反映的问题得不到有效解决后,代表接待日出现无选民来访,或代表有“畏难情绪”,不愿再接待选民的情况。

四、加强人大代表密切联系群众的对策建议

人大代表密切联系群众是人民代表大会制度在选举、履职、监督等各个环节的实践,实现人大代表联系群众工作制度化、规范化、常态化,也需从这些环节入手,建立和完善相关制度规范,为人大代表密切联系群众提供可靠保障。

(一)完善人大代表密切联系群众的活动制度

对于是否有必要就代表联系群众这一问题,在代表法中作出具体规定,全国人大相关负责人曾指出,“答案是肯定的,但目前人大代表如何同人民群众保持密切联系,还需要在不断探索的基础上积累经验,目前的修法时机并不成熟。而且各地在组织代表联系群众时,所采取的方式不尽相同,法律只能确定一些大的原则,很难对具体方式作出规定。”4在上位法未进行具体规定情况下,区人大常委会可结合工作实际,对人大代表密切联系群众的工作方式、组织方式等进行进一步完善。

一是完善人大代表密切联系群众的活动方式。进一步规范代表联系群众的组织方式和工作方式,形成代表与群众联系的双向互动。比如对代表集中视察活动、代表接待日活动等,在选题上要充分吸纳代表的意见和建议,在年初制定工作计划的基础上,对于临时出现的热点问题,可以及时组织开展有针对的活动。对代表述职活动,可以由目前每届组织一次,逐步扩展到每年组织一次,实现群众对代表履职活动的持续监督。对代表信息公开制度,可以由区人大常委会将代表信息按选区进行统一公布,公布的渠道可通过区人大常委会网站、报纸、电视等,使群众能够以适当的方式及时找到代表,向代表反映诉求。

二是完善人大代表密切联系群众的网络平台。加快运用即时通讯工作来构建人大政务信息服务平台,以更多的方式、更过的渠道来密切同人大代表和人民群众的联系。例如,浙江省人大常委会开通了浙江人大代表的履职服务平台,从20135月份开始运行,实现了代表使用的全覆盖、代表使用的全方位和代表使用的全天候。江苏、新疆人大等一些地方人大常委会已经开通了微信公众账号。通过微信平台,人大常委会可以广泛地联系各级人大代表。同时,代表可以登录微信,老百姓也可以在微信上看到人大所有的工作。一些街道、乡镇的人大代表把群众反映的问题直接发在由代表之家、代表联络处所建立的微信群中,由代表联络处及时转交相关部门进行处理。这些都是实践中可以借鉴的有效做法。

三是完善人大代表密切联系群众的反馈处理机制。代表联系群众工作要得到群众的支持和理解,群众反映的意见和建议的办理落实是关键。对人大代表联系群众过程中反映出的一些意见和建议,人大街道工委要做好收集、整理、转交上报等工作,并及时向代表和群众反馈处理情况。对代表以建议、批评和意见形式提出的群众意见建议,区人大常委会要认真督办,采取多种措施,督促有关部门认真办理落实,做到件件有着落、事事有回音。对有一定领导职务、实力的代表,除了依法提出代表建议外,还应把联系选民作为开展调查研究的重要形式,尽自己的能力,在自己的职权范围内,积极为群众解决一些实际问题。这样既能真正有效解决人大代表在联系群众中反映的实际问题、为群众排忧解难,充分发挥人大代表联系群众的桥梁和纽带作用,又能有效调动人大代表密切联系群众、为群众服务的积极性和主动性。

(二)完善人大代表选举制度

完善人大代表选举制度,最根本的目的是要选出真正代表人民群众、愿意联系群众的代表,从源头上保障代表能够扎根、愿意扎根群众。

一是完善代表候选人的提名制度。目前我国的人大选举制度带有公共推选制的特点,它的关键环节在于候选人名单的确定。5建议适当减少组织推荐选举代表的比例,同时要改进代表候选人的宣传介绍工作,完善组织代表候选人与选民见面、回答选民提问的有关程序,保障选民的知情权。

二是优化代表结构。继续提高基层代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,适当降低党政干部和企事业单位领导当选人大代表的比例,从代表依法履职的实际效果来看,对于本职工作过于繁忙的企事业单位领导,建议不再当选人大代表,可以推荐本单位副职或其他履职能力较高的工作人员当选,可以更好地起到“代民情、表民意”的作用。

三是扩大专职委员的比例。党的十八大报告提出了要逐步实现委员专职化的思路。专职委员的一大优势在于他们已经从原来的工作岗位上脱离出来,不再受兼职时繁琐的事务的困扰,在时间上能够保证全身心地投入代表工作,密切联系选民,了解社情民意。海淀区人大常委会自200211月设立专职委员以来,取得了明显的理论成果、实践成果和制度成果,下一步将继续完善工作保障机制,更好地发挥专职委员密切联系人大代表和群众的作用。

(三)完善人大代表密切联系群众监督机制

对人大代表可以进行监督和罢免,是我国人民代表大会制度的重要特点。无产阶级真正的民主就不但要注重选举,而且关注在选举之后对被选举者的监督,以保证他们按选民意志办事。6代表罢免制度在现实中的运作并不活泼,一般仅限于对那些有刑事犯罪嫌疑的代表,才实行罢免。7因此,实践中,应考虑进一步完善代表履职的监督机制,督促代表更加积极地联系人民群众。

一是建立健全代表履职登记制度。建议由区人大常委会研究并统一印制人大代表履职登记手册,将代表联系群众、收集社情民意、提出意见和建议的情况如实记录和整理归档,实行量化考核和统计评估。代表在完成履职登记后应当及时交由所在代表小组组长签字。人大代表的履职登记情况,由区人大常委会负责汇总综合,并通过适当方式反馈给代表所在的选区或选举单位,作为代表连任提名的重要参考依据。

二是建立健全代表退出机制。代表退出机制,指的是代表不再具有代表资格或者代表身份,对代表来说是一种颇具威慑作用的处置机制。8应从法律上进一步明确代表履职与代表退出的因果关系,进一步增强选举人对自己选出的代表的监督力度。建议全国人大常委会修改代表法,从严细化代表法关于终止代表资格的规定。可考虑增加规定:代表不依照法定权限和法定程序执行代表职务的,不按有关规定和要求参加闭会期间代表活动的,不主动听取人民群众对代表履职的意见的,不向原选区选民或原选举单位报告履职情况和接受评议或测评不合格的,可以依法终止其代表资格,或建议其辞去代表职务,也可由原选区选民或原选举单位依法予以罢免。

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