城市街道管理体制改革的思考

　　城市街道管理体制改革的思考

　　王建欣

　　我国“城市街道”这一特定词汇表达了高度复合的城市局部社会关系。相对于国家，它是微小的系统，体现社会控制的末梢。相对于居民，它又是一个大系统，是体现辖区生产、生活的社会信息网络的重要结点。就现行的城市街道管理模式来说，主要从以下三个方面来理解：其一，它反映了城市人口的聚集程度，如5万人口以上的市，下设街道办事处，20万人口以上的市，在市辖区下设街道办事处。由此可见人口数量是确定“城市街道”的首要因素。其二，根据《城市街道办事处组织条例》规定：城市街道行政管理系统是地方机关的组成部分，是地方政府的派出机构，可以根据法律规定的权限，管理本区域内的部分行政事务。可见，城市街道是依法确定的行政管辖体。其三，街道是城市行政区域的一部分，区域划分明确，有相当的严肃性。

　　街道作为城市区级政府的派出机关，是政府进行城市管理和社区服务的基础和依托，在贯彻落实党和政府的各项政策和任务、促进社会主义物质文明和精神文明建设中发挥着不可替代的作用。

　　然而，在城市社会飞速发展和我国经济和政治体制深化改革的今天，城市街道在完善城市管理体制、提高城市现代化管理水平等方面，面临着如何改革、定位并立法的问题。

　　一、城市街道办事处的设立、变迁和发展现状

　　研究城市街道管理体制改革，首先要了解城市街道的历史状况。新中国成立以后至今，城市街道组织大致经历了五个时期。

　　（一）1949年到1956年的过渡时期

　　1949年中华人民共和国成立后，党和国家的工作重点开始从农村向城市转移。为了加强城市政权和城市管理工作，全国许多城市都建立了街道一级组织。因为没有统一的法律依据和组织形式，各地城市街道组织的名称、性质有很大差别。1954年，国家正式颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，以法律形式确定了城市街道办事处的性质、任务和作用。1955年，全国各城市都普遍建立健全了街道办事处组织，即城市街道办事处是不设区的市和市辖区政府的派出机构。

　　（二）十年建设时期

　　1956年至1965年是党领导全国人民转入全面、大规模的社会主义建设时期。这十年中，城市街道在办理各项公益事业、维护社会治安、进行社会保障、加强政府与群众联系、发展街道经济等方面做出了贡献。但在“大跃进”和“人民公社化”运动中，许多城市的街道办事处改建为人民公社，实施政社合一的体制，实际上成了我国城市的基层政权。

　　（三）“文化大革命”城市街道办事处工作遭受挫折的时期

　　在这个非常时期，各城市的街道办事处改组为街道“革命委员会”，主要任务是抓“阶级斗争”，严重偏离了为居民服务的方向，未能正常发挥其职能。

　　（四）恢复、发展和改革开放时期

　　党的十一届三中全会召开，为城市街道办事处的恢复、发展奠定了政治基础。1978年五届全国人大一次会议以后，撤销了“革命委员会”，恢复了街道办事处。此后20多年，我国城市街道办事处获得了前所未有的发展。改革开放给城市街道工作注入了新的巨大活力。街道办事处从过去单纯抓民政管理的社会工作转变到搞活经济、搞好服务上来；从重点抓居民工作转变到组织协调城市社区建设、开辟多种市场、促进生产力发展上来；从单一抓治安、卫生管理转变到全面综合治理维护社会稳定、建设社会主义精神文明上来。在计划经济向市场经济转轨的过程中，街道办事处起到了保持社会稳定的基础作用。

　　（五）城市街道管理体制改革时期

　　1982年9月，民政部提出改革街道管理体制的要求，召开城市基层政权管理体制座谈会，对我国城市街道办事处的性质、任务、职能等进行研讨，拉开了我国城市街道管理体制改革的序幕。近年来，对城市街道管理体制改革的实践探索和理论探讨一直在进行，而且改革的实践和理论观点也不一致。概括起来有以下五种：一是主张把城市街道建成一级政府，实行“三级政府、三级管理”的城市管理体制。二是主张维持其派出机构的性质，但要扩大职权，行使一级政权的职能，即“两级政府、三级管理”。三是主张取消城市街道办事处，把市辖区范围划小，由区政府直接指导居委会，实行“两级政府、两级管理”的体制。四是主张把街道变成城市基层政府，而把城区政府变成市政府的派出机关。五是主张因地制宜，实行多元化的城市管理体制。

　　改革初期，上海市首先实行了“两级政府、三级管理”的城市街道管理体制。许多城市也参照“上海模式”进行街道体制改革。例如北京市在街道管理体制改革中，实行的就是“两级政府、三级管理”的街道管理体制。从1998年开始至今，北京市先后召开了四次城市管理工作会议，专门研究城市街道管理体制改革和社区建设等问题，提出了《北京市街道管理体制改革方案》，制定了《北京市街道办事处工作规定》和一系列有关城市管理体制改革的政策和措施，确定了“两级政府、三级管理”的城市街道管理体制。同时，进行了社区居委会改制，加强了城市社区建设，基本构成了“两级政府、三级管理”的体制框架。

　　为了适应经济发展和政治体制改革的需要，城市街道管理体制也在传统模式基础上得到了相当程度的改革和调整，确实使城市街道管理工作收到了很大成效。应该承认，在由传统计划经济向市场经济转型的特殊时期，街道办事处由于权力的“扩大”，经济实力增加了，城市管理水平提高了，社区服务的功能强化了。

　　就城市街道办事处建制来说，它作为区级政府的派出机构，既是国家政权组织的基础性延伸，又是城市基层进行社会管理的主要部门。城市街道管理体制正是在经过了这一时期的改革之后确立下来的。通过全面积极地推进改革，其目的是把城市街道办事处建设成为责权统一、行为规范、能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体，形成“职责明确、政企分开、条块专统、权责一致、依法行政、民主参与”的街道管理体制和“统一领导、各司其职、规范管理、强化基层”的城市街道管理格局。

　　到目前为止，街道办事处城市管理和社区服务等职能发生了质的变化。现阶段城市街道的功能，即街道在城市政治、经济、文化生活中所承担的主要任务及发挥的基础作用，可以概括为六个方面：建设功能、服务功能、维护功能、指导功能、协调功能和信息反馈功能。组织结构也由原来的“干部体制”变成了国家公务员。

　　近年来，城市规模和功能不断扩大与延伸，特别是在社会主义市场经济体制逐步建立和改革开放不断深化的情况下，现行城市街道管理体制和运行机制与新时期的形势和任务相比，有许多不适应的地方。街道的功能得不到有效发挥，许多问题得不到及时解决，严重影响了城市现代化发展的进程，改革现行的城市街道管理体制势在必行。

　　二、城市街道管理体制改革的必要性和紧迫性

　　随着社会主义市场经济体制的建立、城市现代化建设的飞速发展和城市经济、政治体制改革的不断深化，城市规模和功能的不断扩大与延伸，城市管理的任务日益繁重，越来越多的城市管理功能已经和正在从政府和企业、事业单位中分离出来，向社区转移。在这样的情况下，街道在城市管理中的责任也越来越重，工作范围迅速扩大，许多地区性、社会性、群众性的工作都需要街道来承担，在计划经济条件下所形成的城市街道管理体制和管理职能与建设国际化、现代化城市的客观要求已经不相适应。突出表现在:

　　（一）街道职能定位不明确，立法严重滞后

　　城市街道管理体制的法律依据来自于1954年全国人大颁布的《城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法》。多年来，街道承担的城市社会管理责任和任务已经发生了很大变化，由于我国城市街道在立法方面严重滞后，影响了其正常职能的发挥。随着改革开放的深入发展，街道承担了大量日常的城市管理工作，实际上起着一级政府的作用。例如在1984年北京市委、市政府就提出了赋予街道办事处一定的人事建议权、综合协调权和行政处罚权。1985年又提出“街道办事处是派出机构性质，基本完成一级政权的任务，给予相适应的权力”。1986年试行将区政府有关部门设在各街道区域内分支机构的派驻人员部分下放给街道办事处管理。同时理顺区、街条块关系，强化街道办事处的行政管理职权，出现了把街道办事处建设成为有活力、有权威的一级行政机构的改革趋势。

　　但在实际工作中，由于街道管理体制的立法滞后于城市建设的发展，加上传统观念束缚的影响，致使街道职能定位始终不明确，特别是缺乏对辖区各项工作的综合管理职能。其结果是城市基层管理政出多门，力量分散，任务交叉，职责不清，出现了管理上的“断层缺位”。由于街道三级管理的职能和作用没有到位，其基础地位没有确立，街道工作不可能从“上面千条线、下面一根针”和“忙、杂、乱”的局面中解脱出来。根据目前实际工作统计，街道办事处要应对50多个上级政府部门，承担城市管理任务100多项。这种定位模糊、无法可依的状况不改变，街道一级政权的作用很难发挥。

　　（二）管理体制不健全，责权不一致，利益机制不合理

　　随着城市规模不断扩大，人口急剧增多、管理任务日趋繁重，许多地区性、社会性、群众性工作都要求街道来管理。由于城市街道只有相似一级政府的管理权，没有形成一级有效的管理职能，实际上许多问题无权处置。尤其是对执行规划、制止违法建设、区域环境的保护、市容卫生的状况、生活服务网点的设置等许多问题上没有相应的处置权，只能向上级政府和有关部门反映，信息链和控制链拉长，本应是具有决策权的管理者却变成了告状人，上下埋怨，苦不堪言。

　　由于政府财政拨款不足，政企分开以后街道又没有其他经济来源，使街道这一基础层面的城市管理职能和作用难以充分发挥，责权分离，管理错位，工作缺乏应有动力。政府掌管执法权的各职能部门在街道层面配备的力量有限又普遍比较薄弱，导致了职能部门管理不到位，街道办事处又因职权所限而管不到边。形成所谓“看得见的管不了、管得了的看不见”的状况。这种城市街道管理体制，势必难以对贴近居民生活的日常城市管理作出直接、灵敏、快速的反应。区政府有关执法部门处理问题严重滞后，违章建筑愈演愈烈。又如清理垃圾、疏通管道、维护道路等工作，街道要负责达到一定的治理标准，而实体管理权却统在市、区城建、市政、环卫部门。街道办事处对经费、人员、车辆等均无权调配。在诸如此类问题上，出现了有权的部门不去管，无权的街道办事处什么都管却又管不了的怪现象。

　　承担着城市管理责任并掌握着相应的管理权和执法权的政府专业部门把街道办事处当成自己的执行机构，甚至反过来监督、检查、考核街道办事处。这种权力在上，责任在下的状况致使许多问题久拖不决，损害了群众利益，形成了城市社会管理的许多管理空白区。

　　（三）条块分割，街道城市管理系统功能减弱

　　街道办事处作为区政府的派出机关，承担着城市环境和社会治安综合治理、计划生育、劳动和社会保障、文教卫生、居民民政、司法调解等大量的管理任务。城市街道辖区内的企业、机关、学校、商店、医院和公安、工商、税务、司法、物价、环卫、房管等职能部门，在城市社会生活的各个方面，相互联系、相互作用，需要一个强有力的社会组织者来协调，整合资源，提供公共服务，使相互间有机协同，促进社会系统和谐运行。由于理应担当此任的城市街道没有形成一级有效的管理，在管理协调、监督辖区各市场主体和民事主体上，缺乏法律赋予的权威。政府各职能部门基本上是服从“条条”的领导，“块块”管理功能弱化，街道管理“统一协调”的职能无法发挥。在应该由几个方面协同解决的问题上，常常各行其是，各施其政，推诿扯皮，互相掣肘，无端内耗。当几个部门发生意见分歧时，街道办事处最多只能充当“业余调解人”而不是“裁判员”。实际工作中往往不是靠法律、靠政策，而是靠关系、靠面子办事。这种状况使得城市基层行政管理工作事倍功半，效率低下。

　　（四）街道在社区服务方面不能满足群众现实需求

　　街道办事处作为城市基层社会的组织者，其活动包含服务和管理两个方面。它作为政府管理服务部门，其权威既来自法律的“授权”，更来自辖区市民得其良好的服务而产生的认可和拥护。街道的管理和服务工作做得好，居民对街道和社区的依存度就会增加，信赖程度就高，对管理的认可度也自然会上升。现代社会条件下，居民对政府部门的服务要求，已不单纯是浅层次的物质扶助型的福利与救济，而是逐步转向追求生活质量的提高，更强烈地要求改善居住环境和人文环境。由于管理体制的局限，目前城市街道缺乏为辖区居民服务的常规手段和人力、物力、财力，街道面向辖区内居民集文化、教育、娱乐、生活、服务、保障等为一体的社区服务网络建设长期滞后。所出现的景象是，尽管北京城高楼林立，车水马龙，但社区内服务设施和服务活动还不能适应居民日益增长的物质文化的需要。公益事业、社会志愿活动往往流于形式，市民生活的诸多不便远未解除，街道在社区服务方面不能满足群众现实需求。近两年来，虽然随着社区层面的改革，社区服务在不断加强。例如，北京市海淀区在创新社会管理工作中推行的“网格化”管理，就是为了实现精细化社会管理和社区服务的延伸。但是，社区服务普遍开展的不是很好。

　　（五）街道行政管理人才匮乏

　　随着城市现代化步伐的加快和信息社会、知识经济的到来，城市街道亟需一支年富力强，文化层次高，有理论素养，懂得现代社区管理，熟悉市场经济条件下的基层政权运作与经营城市的管理人才队伍。街道公务员队伍年龄老化、文化层次偏低，缺乏创新意识。由于历史的原因，城市街道多年未补充新生力量。近几年，虽然有几批应届大学生、硕士研究生乃至博士生进入街道工作，新生力量仍显不足。目前受人事制度和政府编制序列的限制，公务员队伍的进出口机制不畅，新老更替速度缓慢，严重制约着街道城市管理和服务绩效的提高。

　　三、建立街道管理新体制基本构想

　　若干年的城市街道管理体制改革使街道办事处的地位提高，职能扩大，作用增强了。但从目前城市管理组织设置的基本模式上看，依然是“两级政府、三级管理”的体制。即市政府为一级政府，各城区、城近郊区政府为二级政府，管理上实行市、区、街道三级管理。因而我国城市地方政府包括了区政府及其派出机构―街道办事处两个层面。在政府行政管理方面，区政府及其下设的各委、办、局操实体管理权，城市街道办事处则主要根据区政府“授权”就专项管理从事监督、检查及办理区政府“托办”事项，在政府行政管理方面的处置能力极其有限。这一状态在街道城市管理实际运行中，出现了许多方面的弊端。

　　从以上的问题中不难看出，现行的城市街道管理体制不适应时代前进的步伐和人民群众日益增长物质、文化和精神的需求，不符合“三个代表”和科学发展观的要求。城市建设的现代化呼唤着城市管理现代化。从社会控制和广义的社会管理意义上讲，为有效行使国家权力，实现现代化建设目标，城市街道、社区的管理就必须有一定的组织保证，需要建立一套完整且能高效率运行的街道组织机构。例如，“非典”、08奥运、60周年国庆等，没有街道一级的基本保障，我们也不会取得辉煌的成绩。因此，街道管理体制深层次的、突破性的改革势在必行。

　　（一）改革的目标

　　既然依我国社会主义初级阶段的基本国情和市场经济体制的客观需要，城市社会的管理重心下移了，而城市街道办事处作为区级政府的派出机构这种沿袭了几十年的管理体制现在已经不能适应市场经济条件下现代城市管理和改革与发展的需要，那么有充足的理由认为，改变两级政府三级管理的行政体制，在调整区级政府管理职能的同时，有必要以城市街道管辖范围为界限，设立一级政府，使之形成完整意义上的国家基层政权体制。即通过改革将现有的“两级政府、三级管理”模式，调整为市、区、街道“三级政府、三级管理”的模式。按照“因地制宜、实行多元化的城市管理体制”的原则，我国城市街道管理体制改革也不宜搞一刀切。在较大的城市进行街道管理体制改革应该是可行的。

　　我认为，经过这样的改革，城市生活可以成长出许多新的有利于生产力发展和社会全面进步的东西，特别是能够使城市基层政权扎根在市民社会的深厚土壤之中，这对国家的稳定、发展和长治久安具有深远的战略意义。

　　（二）改革的目的

　　目前，关于城市街道管理体制改革的研讨已经在各个层面展开，学术界专家、学者的观点也不一致。在行政管理的实践中，城市街道管理包含诸多复杂、多变的因素，从事管理的条件千变万化，管理目标又随着城市生活的变迁在不断调整，且管理者自身的状况和管理手段也在不断变化。因而从理论和实践两方面看，采用任何一种管理模式都会有其利弊，人们只能按照“两利相权取其重、两害相权取其轻”的原则，选择相对的最佳管理模式。本文所提出的城市街道管理体制改革的基本思路，也是既考虑了解决现行街道管理体制的弊端，又进行了各方面的权衡、分析之后做出的。我认为，在城市街道建立一级政权组织，有以下五个方面的目的：

　　1、改革的政治意义。这一改革可实现街道管理体制的责、权、利的统一。现有街道办事处的机构设置，其党政领导成员均由区里任命，他们本质上只对上级机关负责，与本街道社区的人民群众缺乏有机联系。对下可以敷衍塞责甚至不负责任，社区群众难以对他们行使真正有效力的监督。当把街道建立为一级政府时，辖区市民可以直接选举党政领导并形成自下而上的监督机制，才谈得上政府机构对人民的负责。政府的行政、业务人员才会眼睛向下，切实履行服务社会的职责，社会主义国家的人民政权性质才会在市民社会中更好地展现它的实现形式。同时，当区政府与街道政府的政权和事权界限清晰后，街道也才有可能在辖区内形成与职责相匹配的权威，由此极大地提高管理效能。

　　2、政府管理的战略意义。行政管理重心下移，管理系统由区一级明晰地分化为街道一级，管理单元幅度缩小，使街道政府易于形成驾驭全局和深度把握局域社会复杂结构的能力，可以富有针对性地设计区域经济社会发展蓝图，制订辖区两个文明建设的长远规划。城市街道政府依据所赋予的事权、财权，集中力量办大事，对人口、资源、环境进行高效率的整合和调控，对社会秩序进行有效治理，以便创造性地实现管理目标，促进整个城市管理和社会经济的可持续发展。

　　3、行政管理的效率和效益。一是新体制有利于理顺条块关系，大幅度降低条块之间的负面磨擦，在决策层、执行层和作业层上都形成条块结合、以块为主的新机制，易于达到管理绩效的最大化。二是街道形成完整的政府管理系统，有利于达到管理过程的统一，使计划、决策、组织、指挥、协调、控制等有机结合，使社区内的法人单位、人民团体和居民在社区建设上产生共同的目标取向，强化协作的意愿和信息联系，组织起来多办实事。三是基层政府与辖区居民建立起更直接更内在的联系后，有利于在社会监督下，坚持“以人为本”的原则，为本社区居民的生存和发展提供全面的优质服务，从根本上改变政府服务的冷漠和粗放状态。四是由于基层政府公务活动的现场性和即时性增强，有利于深入了解市情、民情，及时倾听人民群众的呼声，及时且恰当地化解各种矛盾，维护好街道区域内的社会稳定和居民生活安定。

　　4、民主法制建设。街道政府管理新体制首要的是能够开辟居民的政治参与渠道，能够在一定幅度上消除居民政治生活的空洞感，有利于城市街道居民切实履行当家作主的权利，对身边的利益有更多更直接的发言权和监督权。其次是通过基层政府所设立的法制机构，拉近法律与社会的距离，更有力地依法行政。不论是法人实体还是自然人，都便于运用法律手段，维护自身的合法权益，也有利于广大居民切实提高法治意识，促进基层民主法制建设的进程。

　　5、政府体制的完善。我认为，无论是从实践上还是从理论上讲街道政府就应该是基层政权。在目前的政府分级管理体制下，从政府管理体制改革的实际操作过程来看也是要把街道建成“一级有权威”的基层政权。但目前街道仍然属于派出机构的性质，这显然与改革者的意愿不一致。如果说目前街道这种管理体制在计划经济时期由于城市生活的单调而勉强成立的话，则面对市场经济条件下迅速繁荣的社会环境，就已严重不适应了。突出的矛盾是事无巨细，什么都得管又什么都难以管好，公众视野中城市建设和城市生活中大量存在的缺欠就是证明。在街道层面设立基层政权，区级政府就可以削减机构和人员，从具体的、细碎的政务、事务中解脱出来。一是在政务上把工作重点放在对街道政府的指导、监督和控制上来；二是在本区范围内制定法规、政策并监督执行；三是操好对各子系统的协调权，集中精力制订经济和社会发展规划，搞好重点建设；四是为辖区的经济和社会发展提供公共服务。总之，街道这一层面的政府管理机构得到实质上的加强后，反过来有利于市级、区级政府按“小政府、大社会”的变革趋势来调整机构，转变职能。区级政府微观管理任务减少后，才会提高社会宏观管理的能力和绩效，履行好宏观管理的职责，使政府各级管理体制进一步得以完善。

　　（三）改革的具体设想

　　城市街道政府的新体制，要本着“精简、高效、统一”的原则，采取科学的态度，按照“三级政府、三级管理”的体制进行改革。在城市街道建立一级政权时，区域划分、人员编制、职能定位要准确，要符合客观实际的需要。在“两级政府、三级管理”的基础上，进一步明确职责，真正赋予街道相应的权力，实现“条块专统、责权一致、依法行政、民主参与、提高干部素质”目标。把城市街道真正建设成为符合现代化要求的、适应社会经济发展需求的、具有时代特征的科学、规范的、能够进行高效管理的新型的城市街道基层管理体制，并制定和完善相应的法律法规，使街道政府的管理真正做到有法可依，依法行政。

　　1、街道政府的管辖区域。在现有街道办事处管辖范围的基础上，适当进行归并调整。在城市，应以人口数量和相对集中的经济、社会区域为主要依据，以便于政府管理、方便群众生活为原则，结合区域面积重新进行调整和划分。街道办事处辖区不同于一般意义上的自然区，它是具有明确边界的基层法定社区，以适应当前街道建设的实际操作化要求。

　　在城乡结合部，撤销街道办事处辖区内所有的乡政府机构，彻底解决农居混杂的历史问题。即原属于乡政府的土地一并归属街道管辖，农业人口转为城市居民，其就业环境与一般城市居民等同，以便加快城市化建设进程，使城市街道政府成为辖区内唯一的基层政权机构。

　　2、街道政府的管理权限。坚持以街道工作为基础的原则，实行工作重心“双下移”。一是政府对城市的综合管理权要适当地、有步骤地由市一级向区、街两级下移，特别要充实街道管理权能，充分发挥街道在地区性、社会性、公益性、群众性事务中的综合管理作用。二是政府职能部门的专业管理权限，也要相应地由市级、区级向街道下移，充实第三级管理部门的力量。坚持责权一致的原则，使承担管理责任的主体拥有相应的行政权力，从而在街道形成完整的第三级管理框架。

　　3、街道政权建设。一方面，加快城市街道管理体制改革的立法工作，制定一套符合现代城市街道政权建设的法律制度。另一方面，设立城市街道人民代表会议制度，行使地域宏观管理决策和地区性治理规则、规章的制定之权力。城市街道政府行政长官正、副职由人民代表会议选举产生；行政机关部门、专业部门负责人由行政长官委任。

　　4、街道政府机构设置和人员编制。城市街道政府行政级别为县处级。内部机构按照上级政府下达的编制序列设置，职能机构为科级体制不变。街道政府的人员编制依然按照公务员序列设置。公务员编制本着“精兵简政”的原则，街道定员定编，一般40-80人为宜。其他事业单位也要相应改变，一个性质，便于管理。

　　5、城市街道社区建设。要坚持自治和民主参与的原则。城市管理的对象是人，在街道管理体制改革过程中，必须与社区建设相结合，以社区建设为基础才能完成。在街道社区建设中，必须坚持以人为本、民主参与的原则，充分发挥居民在城市管理和社区建设中“自我管理、自我服务、自我教育、自我约束”的作用。要建立有效的民主参与和民主管理的自治机制，动员和组织广大居民自觉履行公民义务，依法参与社区建设和城市管理，使城市街道管理体制改革的成果最终体现在广大市民的自觉行为中。

　　（四）改革的必要前提

　　城市街道政府改革的这种新的建制设想，首先需要解决两个重要的问题：一是城市街道政府设立的法律依据；二是机构定位。

　　1、关于法律前提问题。在街道建立一级政府，到目前为止，还没有法律依据。

　　在我国宪法中，只规定了乡镇政府为一级基层政权组织，村委会为群众自治组织。街道办事处的地位却没有明文规定。其他法律、法规中也没有相关规定。目前，街道办事处作为区政府的派出机关，是依据《城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法》设立的：“市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处作为它的派出机关”。如《北京市街道办事处工作规定》第二条：街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使政府管理职能。

　　有人认为，街道办事处作为区政府的派出机关，应在上级政府的“授权”下进行工作，即它的权力应由上级政府授予。然而依照我国《行政诉讼法》和《行政处罚法》的规定，“授权”是一个非常严肃的法律用语。作为一种权力的转移形式，必须是有法律、法规的规定才可以。任何一个机构也不能随意行使这一权力。但是，目前我国的法律、法规中，尚无城市街道办事处行使行政处罚权、行政许可权、行政处理权的规定。那么，市、区政府根据什么将由其行使的权力“授予”街道办事处呢？也有人认为，市、区人民政府可以“委托”街道办事处代行市、区政府的权力，从法律上讲这是委托法律关系。而委托与授权在法律后果上的区别，就是受托人要以委托人的名义行使权力，委托人要承担受托人行使权力时产生的一切责任。由此产生的责任形式恐怕与设立“两级政府、三级管理”体制的初衷也不一致，形式和后果都不是“两级政府、三级管理”体制中希望达到的目的与要求。

　　从理论上讲，“两级政府”不应该出现三级管理权限，街道办事处作为区政府的派出机关不应当也不可能行使两级政府以外的一级政府的管理职能。那么，现行的街道管理体制确立街道办事处有“独立行使的一级管理权”，实际上等于确认其作为一级政府的法律地位。既然如此，就应该根据客观实际情况，按照十六大关于“与时俱进，开拓创新”的要求，修改和完善有关的法律，在有条件的、较大的城市，真正建立街道一级政府。

　　2、关于机构定位问题。人们会担心政府层次增加后，机构膨胀，机关林立，公务人员数量大增，而这又恰恰是需要革除的弊端。这种担心是有道理的。但是，应该指明两个问题：其一，人们常说“小政府、大社会”，那么，在大社会一端必须是有组织、有管理的，不可能搞自由放任。要实现社会的有效管理，就不能没有机构和人员。我们的城市社会在目前历史条件下正亟待加以高度整合，城市建设中的基层事业亟待丰富和发展。当把街道基层政府的职能更多地定位在提供服务上，把政府的行政管理融入到服务中，在服务中来体现管理，那么管理就是生产力，服务本身就是行政行为。其二，事实上，经过若干年的发展变化，目前以“办事处”形式出现的街道组织，其机构设置已相当全面，人员编制已大量增加，改制为街道政府，完全可以不增加或只是结构性地调整机构和人员。

　　（作者为区人大常委会专职委员）