来源:海淀人大
日期:2009年01月21日
县级以上地方人大设立常委会20多年来，各级人大在同级党委的领导下，认真履行宪法和法律赋予的职权，并结合工作实际认真探索，不断创新，使人大工作有了长足的进步，但与宪法和法律的要求，与百姓的期望仍有很大的差距，“橡皮图章”、“表决机器”的形象也没有得到根本改变。这里固然有人们认识上的偏见，有人大工作本身尚待健全完善的因素，但一个地方这样，两个地方还这样，当这种现象带有一定普遍性的时候，再单纯从人大工作本身找原因恐怕也难以解决问题。笔者认为，解决问题的关键在于从体制上、制度上及运行机制上找出原因，并在坚持四项基本原则的前提下，加以探讨、创新、改进和完善。
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度不可置疑，是党领导人民当家作主，管理国家事务，实现依法治国的好制度。问题是这个制度在全国建立刚刚48年，还很年轻，还有许多需要在实践中进一步创新和完善的地方，特别是在它的运行机制上还需进一步法制化、规范化。下面，笔者就制约人大工作创新的成因及其对策谈一点不成熟的想法。
一、原因
1、党的领导方式和执政方式的不适应
中国共产党是建设中国特色社会主义的领导核心，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，只有在党的领导下，才能更好地发挥人民代表大会制度的优越性。问题是党通过什么执政方式，才能既保证党对人大的领导，又充分发挥人民代表大会制度的优越性，显然这是需认真研究解决的一个重大问题。
由于长期战争年代和计划经济体制下形成的党、国家、社会的高度一体化，党政不分，政企不分，权力高度集中，党包揽一切的局面，实际上体现的是党代替人民当家作主的执政方式，这与人民代表大会制度体现的让人民当家作主，由人民当家作主的社会主义民主的本质是不相适应的。具体表现为：一是党委的领导权、决策权与人大的依法决定权的关系处理的不好。后者除了人民代表大会期间常规的审议报告并通过相关决议外，没有什么其他意义上的决定权，而代表大会闭会期间人大常委会决定权的行使更是微乎其微。党委习惯的方式是党委决策，政府执行，有的决策还是党政联合发文。难怪社会上流传着“党委挥手、政府出手、人大举手、政协拍手”的说法，这既影响了人大的权威性，也使得人大监督对象的身份变得模糊起来。二是对人大常委会组成人员整体结构未能从优考虑。从人大常委会领导成员的人事安排看，多数是从党委、政府转岗过来的即将退休的老同志，使人大客观上变成了“大牌子、空架子、老头子”，是可以歇歇脚、喘喘气的“二线”岗位。造成一旦换届就等于换班，而每一次换届都会带来人大工作的断层，这势必影响人大工作的连续性和稳定性。三是权位倒置。从同级领导班子排序看，除中央是从党的总书记、人大委员长、国务院总理、政协主席顺序排名外，地方各级领导班子基本上都是以党委书记、行政一把手、人大常委会主任、政协主席为序，而在党内，行政一把手也多位于第二位，更有甚者，有的人大常委会主任连同级党委的常委都不是。这种监督者排在被监督者之后，就不可避免地会出现由被监督者决定监督者命运的情况，从而直接影响到人大的监督力度和实效。四是坚持党管干部的原则与人大及其常委会依法行使选举和任免权的关系处理的不理想。无论是人大选举的人员，还是“一府两院”提请本级人大常委会任命的人员，其推荐权、考察权、公示权主要在党委，而人大及其常委会基本上是依赖于党委，自身既没有什么可挑选的余地，也没有考察的权力，只能是按法定任免程序投票选举或审议通过，其意志表达的真实性、可靠性也受制于方方面面的客观因素，因为常委会组成人员本身的职务变动也决定于同级党委。由此所造成的地方国家权力机关在任免工作中缺乏自主权的直接后果，是被任命者对党委负责的意识强，在对人大负责上则相对弱化，不利于人大对其任后履行职责的行为进行有效地监督。这也是人们之所以将人大看作是表决机器的原因之一。
2、现行法律上的不完备
改革开放以来，我国加快了立法的进程，无论是立法的数量，还是质量都大大超过了以往，但这些法律适应经济体制改革方面的较多，适应政治体制改革的则较少，与发展社会主义民主，建设社会主义政治文明的需要还有不小的差距。主要表现在：一是人们多年呼吁的“监督法”至今尚未出台；二是现行法律中有不少需要完善的地方。比如现行法律中没有明确规定人大常委会组成人员应实行专职化，致使各级人大常委会组成人员中兼职人数过多，使得他们不能全身心投入人大工作，势必要影响常委会的审议质量和监督工作的实效。三是现行法律在某些环节上还缺乏可操作性。比如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对人大及其常委会都做出了对本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生……等重大事项具有决定权的规定，但如何操作却没有明确细则，在实际工作中很难把握。再比如人大常委会可以决定本级政府副职的个别任免，“个别”是几个，其中的涵义是什么，是指本届期间，还是一年之内，或是某次常委会，都未明确规定，最后只能是任由党委说了算。这样的随意性既不利于保持政府工作的稳定性，也不利于人大及其常委会的权威性。
二、对策
1、正确处理好坚持党的领导与人大依法行使职权的关系
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是党领导人民建立的，是实现人民当家作主，管理国家事务，发展社会主义民主和依法治国的一个好制度。党的领导权和决策权与人大依法行使决定权从根本上来说是完全一致的，处理好二者关系并非不要党的领导，而是要通过改革党的领导方式和执政方式，更好地实现党对人大的领导。
因此，从观念上党应从过去的“替民作主”转向“让民作主”；从实际工作上应变包揽一切为总揽全局、协调各方，通过人民代表大会制度实现党的执政功能。加强对人大的领导，支持人大及其常委会依法履行职能，凡是应由人大及其常委会决定的重大事项都交由人大及其常委会决定，把党的主张通过人大及其常委会的法定程序变为国家的意志，人民的意愿。
2、改变权位倒置问题
要摆正同级人大在政治生活中的位置，党委要从人大与政府决定与执行、监督与被监督的法律关系出发，从人大在整个法治建设中所居于的重要地位出发，尊重人大的法定地位，使宪法原则真正在党内生活中予以体现和确认。参照中央的做法，地方各级人大常委会主任在同级党委中应兼任副书记，排名应在行政首长之前，既可以体现人大的权威性，又可增强监督的实效性。
3、优化人大常委会组成人员结构
目前不少学者都在探讨人大代表专职化问题，这对从根本上转变人们把人大代表当作是政治荣誉而不是执行职务的观念，提高人大代表作为国家权力机关组成人员的整体素质和履职水平，进而充分发挥人大的作用都具有积极的意义。但笔者认为，实现专职代表在现有条件下还不成熟，但可以先从增加常委会组成人员专职比例、优化其结构入手，使专职委员在常委会组成人员中占到三分之二以上，确保他们有足够的时间和精力联系代表和选民，开展专题调研，充分了解和表达民意，促进常委会审议质量和权力机关民主决策水平的提高，也为将来设立专职代表积累经验，奠定实践的基础。
4、适时制订或修改有关法律
一是尽快出台《监督法》，规范各级人大监督权的行使，明确监督的范围，建立保证监督到位的一系列工作程序，把目前各地人大在实践中探索、尝试的一些卓有成效的监督方式，如述职、评议、个案监督等，以法律的形式固定下来；二是应根据变化了的情况及时对相关法律做出修改，使之适应新形势下人大工作的要求，如，能否更改现有《组织法》中关于县级人大常委会组成人员人数的规定，增加常委会组成人员的名额，由原最高限29人增至35人，以满足其代表性、专业性和专职化的需要；再如，能否在现有《选举法》的基础上，或补充规定，或出台实施细则，对直接选举产生的人大代表的补选程序加以明确，便于实际工作中的操作。
5、正确处理好党管干部与人大依法任免干部的关系
在把握党管干部的原则下，适当扩大地方国家权力机关对其选举、任命人员的管理权限。一是党委在推荐、考察干部时应主动让人大提前介入，使人大对其选举或任命人员的情况能够做到比较全面、客观、真实的了解；二是党委应给人大及其常委会在选举、任免工作中留有一定的空间，把等额推荐候选人或提请任免变为差额推荐或差额提请，使人大代表或常委会组成人员在投票或审议时能够有选择的余地，可以比较真实地表达意愿；三是凡由人大常委会任命的国家机关工作人员，应由人大常委会直接向社会进行公示，并将收集的意见向党委组织部门反馈，对群众反映较为强烈的提名人选，人大常委会还可组织调查，向党委提出建议；四是可以适时探索对常委会组成人员的管理实行同级党委和上级人大常委会双重管理的体制，以避免由于常委会组成人员因职务变动仅取决于同级党委，进而在履行职务时顾虑重重，为考虑个人政治前途而影响人大工作的开展。
以上所述纯属个人观点，不对之处敬请批评指正。